“升格”和规模扩张成为当前我国许多高校共同的心态和做法，院校分类和定位问题由此成为理论和实践关注的热点。其实，高校作为知识型组织，早已不是远离社会的“象牙塔”，如果脱离对现代大学赖以存在的社会和政府的探讨，高校分类与定位问题就会仅仅成为理论上的设想，无法付诸实践。本文试从高校与政府、市场的关系入手，从政府的视角来分析我国高校分层分类问题。 一、教育资源的行政性配置是导致高校趋同发展的根源 高等教育作为一种准公共产品，其外部性决定了高校必然会受到政府的影响和作用。国家主义兴起后，各民族国家对大学自治的外部行政干预逐渐明显。中国悠久的国家办教育传统使国家控制学校成为必然。从近现代意义上的西方大学制度引入中国之初，我国就开始走上了一条与西方大学自治不同的发展道路，政府作为一股不可忽视的力量一直左右着高校的发展。 新中国建立以后，苏联模式的计划经济体制使政府对高校的控制发展到了极致。很长一段时间内，人们完全忽视了对高等教育属性的探讨和研究，政府把高等教育当作一项公共事业，对高等教育实行垄断式运作。政府以计划经济体制下经济发展对人才的需求为依据，来确定高等教育布局、办学规模、专业设置、教学内容及培养模式，对高等教育的投入和产出分别采用计划调配和计划分配的方式。国家对高等学校实行全额拨款，高校被纳入政府部门的科层序列，成为具备行政级别的国家部门，教师则成为国家干部。在高度集中的计划模式下，高校长期在一种自我角色缺失的状态下发展，千校一面，成为政府的附庸和下属机构，根本没有自主规划自谋发展的动力。一方面，政府严格控制着高等学校的资源配给，掌控着高校的发展空间；另一方面，作为政府的附属机构，高校完全仰仗政府的拨款和配给，一切都服从政府的行政安排，普遍存在“等、靠、要”的思想，缺乏发展的主动性。可以说，指令性、行政性计划的资源配置模式是我国高校建国几十年来严重趋同的根本原因。 政府对高校资源配置的指令性和行政权力的无限性，无论是对高校还是行政权力本身都产生了重大的影响，同时也导致了异化。一方面，权力过分集中导致“官本位”。“行政权力完全主导了教育资源的配置，因为行政权力拥有对教育资源的绝对配置权，所有者权力容易产生异化。在层层分解教育所有权的过程中，会产生权力部门化及部门权力利益化的现象。”并且，“以科层为核心的教育管理体制下，由于行政权力监督主体的缺失，在教育资源配置过程中容易出现权力寻租现象。”[1]不仅行政权力发生了变异，高校在长期行政性资源配置影响下，其本身也发生了异化。许多高校由于长期依赖政府形成了惯性，失去了自主规划自谋发展的动力，反而极力争取成为政府的附庸，取得政府认可的资质和身份，获得“钦定”身份，挤进政府确定的重点发展的行列。 改革开放以后，伴随着国家宏观政治经济体制的转轨，我国社会进入了全面转型，市场经济的发展使资源配置中“看不见的手”发挥着越来越大的作用。社会转型深刻地影响着高等教育的发展，大学生自主择业和缴费上学成为市场因素进入高等教育领域的标志。[2]随着我国高等教育体制改革进一步深化，市场因素对高等教育的影响日益显著，教育资源的配置逐渐加入了市场的力量，在传统国家垄断的公共教育体制之外正形成一种新的、建立在自愿结合基础上的教育提供方式——市场化公益行为。同时，高等教育投资体制经过20年左右的改革，逐渐形成了以政府投入为主，家庭、企业、社会团体等多元主体参与为特征的多渠道投资体制。 由于高等教育仍然具有公益性这一特殊性质，政府对教育投资仍然承担着较大的责任，在高等教育资源配置中仍然占主体性的地位。以市场为基础的教育资源配置方式尚未形成，传统的行政性资源配置方式与不断发生着巨大转型中的教育环境之间出现了尖锐的冲突。这就是当前计划经济时代沿袭下来的行政性资源配置方式对高校发展的相对刻板的掌控与高校面向市场自主发展和政府职能转换之间发生的尖锐矛盾，这种矛盾加剧了院校的趋同发展。例如，当前政府在一方面扩大高校自主权，同时又在加强对院校的身份和级别的管制。高等院校的行政级别和身份作为一种特殊的形式，对高校获取资源和发展空间发挥着重大影响，特别是在当前体制转轨的过程中，政府对高校不同身份和地位的认可，在市场基础的作用下，更放大了高校获得资源和发展空间的差别，政府影响导致的市场优势经过不断循环形成马太效应，对高校的发展产生着举足轻重的影响。 随着高等教育从精英走向大众，经费问题日益突出，各高校之间资源争夺愈加激烈。在政府对高校收费价格实行严格管制，学费上涨空间接近极限，其他经费渠道很不稳定的情况下，政府较大幅度的经费支持对高校的发展举足轻重。伴随着国家对重点高校新一轮的大规模投资，因争夺经费而导致的高校升格及攀比问题也日益严重。当下，一旦某个高校被列入政府重点发展行列，尤其是国家重点发展行列中，经费便有了保障。因此，政府对重点项目的确定如果不是基于市场机制的公平竞争，而是出于某种行政性安排的话，就会形成强烈的暗示效应，加剧高校的升格和攀比。曾经备受瞩目的“211工程”就是一个典型案例。“211工程”建设后期由于照顾了地区平衡，使得项目本身受到质疑。例如，2003年武书连的《中国大学评价》课题组对“211工程”大学的人均效率测算发现，“89所‘211工程’大学中，即约有三分之一的‘211工程’大学人均效率低于非‘211工程’大学的人均效率”[3]。
