美国私立高等教育发展的制度环境分析

      为什么美国的私立高等教育能在不长的历史中后来居上，反超欧洲国家而遥遥领先呢？这在于美国存在一个比较完善、适合私立高等教育生长发育的制度环境。根据不同的维度，制度环境可分为外部和内部制度环境以及宏观、中观和微观制度环境。由于篇幅所限，本文着重讨论与美国私立高等教育发展相关的外部微观制度环境，即由政府、市场和非营利中介机构（高等教育认证机构、慈善机构、高等教育行业组织等）所构成的自由与控制相倚、控制与制衡相随、激励与约束并重的制度环境。

      一、美国私立高等教育发展的制度框架

      美国著名经济学家和经济史学家道格拉斯·诺斯将一个社会的制度安排划分为三个类型：第一类是宪法规则（宪法秩序），“它规定确定集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则，这类规则包括确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”；第二类是操作规则（宪法安排），这是在宪法秩序框架内所创立的一系列操作规则，包括法律、规章、社团和合同等；第三类是规范性行为准则，主要是指特定文化背景下的习俗、意识形态、伦理道德、宗教习惯等。[1] 根据诺斯的分类，构成美国私立高等教育发展的制度框架可以用图1表示。

      附图

      图1 美国私立高等教育发展的制度环境

      如图1所示，美国私立高等教育发展的制度环境包括三个层次的制度安排，外延最广泛的制度安排是由美国特定文化背景下的社会习俗、意识形态、伦理道德、宗教信仰等构成的影响私立高等教育发展的规范性行为规则，这一层次的制度安排也是美国宪法秩序形成的基础，同时还对政府、市场和非营利中介机构的行为产生重要影响；宪法规则是影响私立高等教育发展的第二层次的制度安排，它直接约制和影响政府的政策和行动；政府政策与管制、市场机制和非政府的中介机制构成了影响私立高等教育发展的第三层次的制度安排，这三个制度安排相互制衡，共同作用于私立高等院校，是影响私立高等教育发展的最核心的制度安排。

      美国私立高等教育发展的制度环境的突出特点是自由与控制相倚、控制与制衡相随、激励与约束并重。首先，政府的政策法规以及行为受到宪法原则的约制，不能违背宪法所体现的精神和原则，私立院校也在一定程度上受到宪法条款的约束和规范；其次，影响私立高等教育发展的第三层次的制度安排不仅分别作用于私立高等院校，而且这三个制度安排之间也相互发生作用，从而构成了一个环环相扣的制度激励与约束系统。

      二、自由、管制与制衡

      （一）所有权状况

      公、私立高等院校的最基本的区别表现在所有权状况。所有权状况导致在控制和财政的性质上的根本区别以及公、私立高等教育之间不同的目的和可能性。[2] 由于公立院校从州或地方政府获得了大量的财政拨款，其所有权属于州或地方政府，必须对政府的希望和要求负责。而私立院校所有权和管理权的独立使得私立院校可以集中于一个更加狭窄的目标，其财政来源的限制也迫使其限定目标。董事会拥有最高权力，这使院校的目标可以随时间的变化而保持稳定性和灵活性。总体上说，私立院校的目标具有一定的选择性。

      （二）管理和控制

      公私立院校一般都实行董事会制度。公立大学的董事会是干预性的，组织机构比较小，如马里兰大学董事会由17人组成，成员与在校生之比为1:7600，董事会成员由州长或立法官员选拔产生。在部分州里由选举产生。私立大学董事会是自治性的，组织机构较大，如乔治城大学董事会共有45名成员，成员与在校生之比为1:280，私立院校董事会成员有尊重校长与高级管理者的传统，往往努力使自己留任。[3]

      公立院校通常受到作为创办者的政府的完全管辖，私立院校却享有极大的自治权，很少受到政府的控制。政府通常可以改变、扩展或者完全取消其创办的公立高校，然而私立院校却能获得永久的法人特许状，并且在著名的达特茅斯学院案之后，政府被禁止削弱这样的特许状。

      私立院校对政策的制定、补充和修改都相对比较容易。如果它要使某一政策合理化，校长提请董事会审批即可。然而，当公立大学涉及大面积的政策改革时，最终必须得到立法与执法官员的理解与支持。总之，私立院校在内部运作和行动决策方面都享有较多的自由。

      （三）法律地位

      就公、私立高等院校法律地位的区别而言，法律通常对公、私立院校区别对待。公立院校通常受到作为创办者的政府的完全管辖，但法律却保护私立院校免受广泛的政府控制。公立高等学校必须完全遵守联邦宪法。因为联邦宪法的一个重要目的是控制政府权力、公共权力，公立高等学校作为行使公共权力的机构，必须受到宪法对公共机构权力行使的有关限制，如正当程序原则等。同时，公立高等学校还必须遵守所在州的宪法和各项行政法规与规则，尤其是规范州公共机构的有关规定。[4] 就联邦宪法而言，私立高等学校可以不受上述有关控制公共权力行使的宪法条款的约束，而且由于私立高等学校不是州政府的机构，所以它也不必遵守州议会或政府制定的用以约束包括公立学校在内的公共机构的有关法律。作为州政府的机构，公立大学召开董事会议、雇佣与解雇员工、采购什么以及如何采购必须遵照州政府的有关法律法规，但是这些法律法规不适用于私立大学。私立大学在建设、采购、人事以及其他事项方面有着自己的规定和政策。