高等学校存在着政治权力、行政权力和学术权力。长期以来，高等教育系统存在高等学校内部领导体制与内部管理体制不分的现象，有学者认为党委领导下的校长负责制是高等学校内部领导体制，也有学者将党委领导下的校长负责制作为高等学校内部管理体制。（注：《中国高等教育》杂志从2003第18期开辟“笔谈党委领导下的校长负责制”专栏，至2004年第24期结束。编者按指出，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，这是我国高等学校领导体制经历多次变化和长期探索，至1998年被《高等教育法》正式明确下来，具有法律效果和地位的科学结论。这一中国特色的高等学校领导体制经过多年的实践，已取得良好的成效”。（参见《中国高等教育》2003年第18期）李卫红认为，“新中国成立以来，我国高等学校领导体制经历多次变化……《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式把党委领导下的校长负责制作为高等学校的领导体制确定下来”。（参见《中国高等教育》2004年第24期）顾海良认为，“国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，是新中国成立以来我国高等学校管理体制长期探索和发展的历史选择，是中国特色社会主义教育制度的重要特点之一”。（参见《中国高等教育》2003年第18期）雷达、彪晓红认为，“党委领导下的校长负责制是中国特色高等学校管理体制的集中体现，也是在高等学校坚持党的民主集中制原则的理论探索、实践总结和制度创新”。（参见《中国高等教育》2004年第13、14期）姚成荣则论述了“用战略眼光审视高校领导管理体制”。（参见《中国高等教育》2004年第15、16期）管华诗认为，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。这是用法律的形式把高等学校内部管理体制中这一最基本、也是最重要的领导体制予以确立，具有重要意义”。（参见《中国高等教育》2004年第1期））在这种情况下，政治权力与行政权力往往交织在一起，政治权力、行政权力取代学术权力，学术权力被弱化。深化高等学校内部管理体制改革，必须区分领导体制与管理体制，明晰、规范和调适政治权力与行政权力，建立中国特色社会主义高等学校内部管理体制。 一、重新审视高等学校内部管理体制，明晰政治权力与行政权力 区分领导体制与管理体制，首先要区分领导与管理。管理，是指对一定系统的人、财、物、事等进行计划、组织、指挥、协调、控制、以实现系统目标的过程。（注：教育管理辞典（第2版）[Z].海口：海南出版社，1999.22、28、273—274.）领导，是指由组织赋予权力的领导者按一定的方向，为实现预定的目标，采用一定组织形式和方法，率领、指挥、引导、协调、控制被领导者完成预定任务的一种行为和活动的过程。领导与管理的最大区别体现为：领导是一种变革的力量，而管理则是一种程序化的控制工作。（注：刘建军.领导学原理——科学与艺术[M].上海：复旦大学出版社，2001.10、11、12.）美国哈佛大学商学院教授约翰·科特认为，领导与管理的根本区别是各自的功用不同，领导能带来有用的变革，而管理则为了维持秩序。（注：刘建军.领导学原理——科学与艺术[M].上海：复旦大学出版社，2001.10、11、12.）有学者从领导学的一般原理分析认为，领导与管理的区别主要体现在三个方面。（1）领导具有全局性，管理具有局部性；领导侧重于战略，管理侧重于战术；领导活动注重对组织内部各个组成部分进行整体性的计划、协调和控制，而管理则是一种技术性较强的工作，其目的在于提高某项工作的效率。（2）领导具有超前性，管理具有当前性。领导活动致力于整个组织发展方向的规定，这主要体现在决策和目标的制定等方面，而管理则侧重于当前活动的落实。（3）领导具有超脱性，管理具有操作性。领导要从根本上、宏观上把握活动过程，而管理却必须注意细节问题，要通揽对人、财、物、时间、信息（现代管理五要素）的安排与配置，使诸因素得到合理运用。（注：刘建军.领导学原理——科学与艺术[M].上海：复旦大学出版社，2001.10、11、12.） 我国高等学校内部领导体制与内部管理体制不分既体现在实践上，也体现在理论上。有学者认为，“领导体制是指领导意图和职能藉以实现的组织机构形式及其运行机制，行政体制是国家领导和管理国家事务的组织体系和工作制度的总称。”（注：孙成城.中国教育行政概论[M].合肥：安徽教育出版社，1999.325.）《教育管理辞典》定义学校领导体制为：“学校内部领导和管理的根本制度。它规定学校由谁来领导和实现领导的组织原则，确定学校组织机构的职责。”（注：教育管理辞典（第2版）[Z].海口：海南出版社，1999.22、28、273—274.）而学校管理体制的概念则是“见学校领导体制”。（注：教育管理辞典（第2版）[Z].海口：海南出版社，1999.22、28、273—274.）笔者认为，领导体制不同于管理体制，区别表现在以下四个方面。 第一，领导体制与管理体制规范的内容不同。领导体制规范高等学校由谁来领导；管理体制规范高等学校由谁来管理。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，高等学校由党的基层组织领导不容置疑。但中国共产党领导并不等于其直接管理，中国共产党领导通过行政管理来实现。 第二，领导体制与管理体制调整的关系不同。领导体制内含政党的作用，调整党委与行政的关系，即党委统一领导学校工作，对学校行政实施领导，支持校长独立负责地行使职权；管理体制调整行政组织内部关系，校长作为法定代表人，对外代表学校，对内管理行政事务。 第三，领导体制与管理体制保障的权力及权力主体不同。在利益问题上，政党利益与行政组织的利益是一致的，权力目标也是一致的，因而两个体制联系密切，但不是同一体制。 第四，领导体制与管理体制所采取的决策方式不同。领导体制按少数服从多数和“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则决策；管理体制可以采取会议决策，也可由负责人决策。 建国以来，我国高等学校内部体制有过几次变迁，多是明确领导体制。（1）1950年4月，中央人民政府教育部规定，“高等学校一律实行校长负责制”。（2）1956年9月，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，强调“在一切高等学校中，应实行党委领导下的校务委员会负责制”。（3）1961年9月发布的《高校六十条》明确提出，“高等学校的领导制度是党委领导下的、以校长为首的、校务委员会负责制”。（4）“文革”期间实行的“革命委员会制”， 是动乱中畸形的体制。（5）1978年修订的《高校六十条》规定，“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制”。（6）《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，“学校逐步实行校长负责制”。（7）1989年之后，高等学校实行“党委领导下的校长负责制”，首先出现在《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》和《中国共产党基层组织条例》中，1998年8月载入《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）。建国以来，高等学校内部体制的7次变迁，有4次涉及党政关系，明确提的是领导体制，两次提校长负责制，所指都是管理体制。
