美国是世界公认的最早以国家力量介入自然文化遗产保护和最早提出世界遗产地概念的国家，也是自然文化遗产保护较为成功的国家。目前，美国的自然文化遗产体系① 主要由国家公园（由内务部国家公园管理局管理）、国家森林（由农业部林业局管理）、国家野生动物保护区（由内务部鱼和野生动物管理局管理）、 国土资源保护区（由内务部土地管理局管理）、州立公园（一般由各州政府的自然资源部管理）和某些博物馆等组成。其中的国家公园体系规模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然资源和文化资源。因此，本文将主要以美国国家公园体系为例来说明美国自然文化遗产管理经验及其对中国的启示。 一、美国自然文化遗产体系的构成和特点 根据美国1970年颁布实施的《国家公园事业许可经营租约决议法案》：“国家公园体系是现存和未来的，由内务部长通过国家公园管理局管理的公园、文物古迹、历史纪念地、观光大道、游憩区等陆地和水域”。目前，美国国家公园体系包括57个国家公园，327处自然文化保护地，1.2万个历史遗址和其他建筑，还有8500座纪念碑和纪念馆，总面积约33.7万平方公里。2004年度财政预算约23亿美元，当年接待游客超过3亿人次。 美国国家公园体系中各成员的命名是多样化的。国会在扩大国家公园体系的过程中使用过28种以上的名称，这些名称通常都是描述性的，如：海岸、湖岸、历史遗址、战场和游憩区等。 美国国家公园体系各成员具有以下特点： 第一，就目前其体系内的各个成员而言，在资源重要性、使命等方面存在一定差异。由于历史原因，其并非都是堪称国家瑰宝级的自然文化遗产，还包括少数国家游憩区等休闲地和城市公园； 第二，都是产权国有并由国家公园管理局垂直管理的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产； 第三，所有这些成员的管理单位都是非营利机构，都以提供公益服务为主要使命，都主要靠联邦政府的财政资金维持运行。 二、美国自然文化遗产管理体制的发展历程和主要经验 1872年，美国国会把位于西北部的黄石地区确定为“为了人民利益和快乐的大众公园或休闲地”（A public park or pleasuring ground for the benefit and enjoyment of the people）。由于地跨多个州的边界，没有合适的州政府机构来接收并管理这片区域，所以该区域以国家公园的形式直接由内务部负责管理，这就是世界上第一个国家公园的由来。其后，国家公园的数量快速增长。但国家公园只是国家公园体系中的成员之一，美国国家公园管理体系的完善经历了漫长的发展过程，经过时逾百年的5个阶段的发展，才趋于成熟，其资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等基本定型。在这个过程中，美国的自然文化遗产管理事业也经历过与我国目前的遗产管理事业类似的困扰：长期面对开发与保护的矛盾，在改善管理中经常受制于财政资金不足。美国国家公园体系管理质量的提高、服务功能的完善和经营活动的规范也是经过多年的变革才做到的。 国家公园的发展历程主要就是通过妥善处理以下关系解决各种困扰的历程： 1.中央政府与地方政府之间的关系——一般而言，遗产资源根据重要性分级所有、分级管理，使命各有侧重； 2.不同政府部门之间的关系——依据产权关系分部门所有，依据资源性质使命各有侧重； 3.资源保护与经营开发之间的关系——资源保护和提供公益服务是根本，经营开发是为之服务的手段； 4.管理机构和民间组织之间的关系——管理机构需要民间组织在财力和人力上的帮助及在管理上的监督； 5.简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系——必须拓展为公众服务的领域同时引导公众更全面深入地利用遗产资源。 美国之所以能形成处理这些关系的有效模式，主要原因是其清晰的管理理念——我们可以称之为自然文化遗产管理的“美国公益性理念”：根据自然文化遗产资源的公益性质确定资源的使命（mission），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。 在践行这个理念时，最重要的是确定自然文化遗产资源的合理使命。通过国家公园和州立公园两套体系，美国基本实现了根据资源的价值和公益性的差别对自然文化遗产资源的分级管理（由于历史原因有少数例外。如在体系建立的早期，一些资源价值一般的遗产地因为土地权国有也被纳入国家公园体系）。事实上，从建立这一体系起，在这种分级管理中贯彻的是同一思想：无论何种自然文化遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而且是从我们的后代那里借来的，所以，保持其真实性、完整性，做到可持续利用是主要目的。对此，早在1916年通过的《国家公园管理局组织法》中就明文规定：“保存（公园地的）风景、自然、历史遗迹和野生生命并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏”。1992年，美国国家公园管理局在其发布的《美国国家公园 21 世纪议程》（National Parks for the 21st Century:the Vail Agenda）中进一步明确“我们国家的历史遗迹，文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力——这应是国家公园管理局的核心目标。”显然，美国将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位，且强调充分满足当代人的可持续利用需要。其资金机制、管理机制、经营机制、监督机制都是为完成这一使命服务的。 在资金机制上，24部联邦法律，62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。近些年来，由于有关社会捐赠机制的成熟以及遗产资源的重要性和高关注度逐渐显现，社会捐赠资金显著增多，大大减轻了联邦政府的财政负担。但直至2004年，在国家公园体系全部运营经费中，联邦政府的财政拨款仍占70％左右。
