2004年11月2日,美国共和党领袖、时任总统乔治·布什击败民主党人约翰·克里,获得总统连任,成为美国历史上的第55届总统。随着第二届布什政府的组建及运转,其对拉美及加勒比地区的外交政策也逐渐明晰。由于拉美在美国全球战略中的固有地位以及不断变化的拉美形势和国际形势,与第一届布什政府相比,现政府对拉美的政策将有所调整并得到进一步重视。但总体上,第二届布什政府对拉美的政策仍将是上届政府政策的延续。 一 第二届布什政府的拉美政策 “寻求世界范围内的自由,结束每个角落的暴政”是布什在第二届总统就职演说中关于美国对外政策部分所贯穿的中心内容。布什认为,“保卫美国安全的唯一途径就是促进海外的民主,也只有这样才能消除对美国本土形成威胁的根源。”① 布什在2005年2月2日发表的《2005年国情咨文》中,又把“推广民主自由”列为美国外交政策的核心②。美国国务卿赖斯在2005年1月18日参议院外事委员会的听证会上宣称,西半球对美国是“极其重要的”,“我们和我们的拉美近邻,正为实现一个拥有共同价值观、自由贸易的完全民主的西半球而努力。”③ 2005年3月2日,美国负责西半球事务的助理国务卿罗杰·诺列加在参议院外事委员会的听证会上说,“把(布什)总统的讲话(就职演说)应用到西半球,我们的政策就是帮助这些国家巩固和拓展过去20年来所取得的民主,建立一个不仅政府民主而且人民真正自由的美洲共同体。”本届布什政府拉美政策的目标依然是谋求“一个更加安全、更加繁荣的邻居”,在这里“不会允许独裁者、毒品走私犯以及恐怖分子为所欲为”。④ 诺列加把美国对拉美的外交政策细化为“四个相互依存的支柱”:加强民主机制、促进西半球繁荣、投资于民和加强安全。⑤ (一)加强民主机制。根据诺列加的解释,拉美地区许多政治危机都是由民主机制的脆弱性直接造成的,美国政府正通过推行一项宏伟的改革计划来帮助拉美国家扩大政治权力、推进法制建设、确保汇报制度和透明度、保障基本权利以及解决争端。目前美国在拉美地区加强民主机制的主要任务有:继续对海地警察和司法机构的改革和培训,加强反腐计划、促进人权以及奠定经济增长的基础;确保玻利维亚的政治稳定和宪法民主;支持尼加拉瓜为2006年总统大选作准备;继续支持委内瑞拉国内的民主因素;实施“援助自由古巴委员会”提出的加速古巴民主转变的建议。 (二)促进西半球繁荣。诺列加认为,近年来西半球经济持续增长,其关键在于该地区推行了一项经济更加开放、鼓励投资以及扩大自由贸易的改革计划。为促进拉美繁荣,布什政府将鼓励拉美国家取消企业间的障碍,改善资本进入的途径,加强知识产权的保护以及修改劳工法等。未来几年,美国政府仍将积极推进美洲自由贸易化进程。力促已签订的《美国—中美洲自由贸易协定》尽快获得批准并实施,加快美国与巴拿马、美国与安第斯国家自由贸易协定的谈判,将是美国政府目前优先解决的重要目标。 (三)投资于民。为帮助拉美人民更好地享受经济机遇,美国政府鼓励拉美各国政府向人民投资,尤其在国民健康及教育领域的投资。为此,美国政府已将“投资于民”政策作为布什总统“千年挑战账户”(Millennium Challenge Account,MCA)援外计划的一个重要组成部分。获得此援助的前提是受援国必须统治公正、支持法制、打击腐败、开放市场、取消企业壁垒以及投资于民。目前,美国正与玻利维亚、洪都拉斯以及尼加拉瓜进行全面的MCA协定谈判,圭亚那和巴拉圭也已被美国纳入该援助计划中。 (四)加强安全。诺列加指出,美洲国家负有共同责任来防止恐怖主义,防止武器、毒品的非法交易。美国安全援助的中心任务在于,帮助相关国家重新控制本国领土、防止非法移民移入、推进国防现代化,进而参与维和及国际联合反恐事业。美国将与墨西哥及加拿大根据相关协议加强边境地区的安全合作;将通过禁止毒品贩运计划以及“第三边界倡议”等,加强与中美洲及加勒比国家的安全合作;将继续支持哥伦比亚乌里韦政府的国家反恐和扫毒战争;将通过继续打击毒品种植、开展毒品替代发展计划等措施,加强与玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁等国的政府合作机制;加强与阿根廷、巴西和乌拉圭之间的“3+1反恐对话”合作机制;通过美洲国家组织、美洲开发银行等地区组织开展更广泛的多边安全合作,等等。 由此可见,不论是从本届美国总统大选共和党竞选纲领宣称的外交政策、布什总统发表的就职演说,还是从新任国务卿赖斯等政府要员发表的讲话中,布什政府过去几年执行的外交政策基本得到肯定。新保守主义思想仍是美国外交的指导思想。实现“自由、民主、繁荣以及安全”仍将是第二届布什政府对拉美政策追求的目标。 同时,与上届布什政府的拉美外交政策相比,结合近1年来美国对拉美的外交实践,第二届布什政府的拉美政策又发生了某些变化。 (一)更加强调“民主和自由”在美国对拉美政策中的地位和作用。长期受美国制裁和封锁的古巴可谓首当其冲。在2005年1月18日参议院外委会的听证会上,赖斯提出美国外交三大任务之一的“在全球推广自由和民主”的任务时,把伊朗、朝鲜、古巴、缅甸、白俄罗斯、津巴布韦6国列为“暴政前哨国”⑥。显然,古巴已成为美国在拉美未来需要想方设法推广“民主”、对抗“专制”的重点对象。2004年5月美国在限制古裔美国人向古巴国内汇款以及限制赴古巴旅游的制裁后,布什新政府又于2005年2月作出古巴仅限用美元现金购买美国食品以及古巴企业必须提前支付货款的限制。