亚太国家海洋政策① 产生的背景 海洋占地球表面积的71％，蕴藏着丰富的生物资源，对人类的生存与生活具有重大意义。据测算，海洋的初级生产力每年有6000亿吨，可供人类利用的鱼类、虾类、贝类、藻类等，每年有6亿吨， 海产品提供的蛋白质约占人类食用蛋白质总量的22％。海洋中的矿物资源也极其丰富，据估计，世界各大洋中的锰结核矿总量可达3万亿吨左右，而太平洋中的锰结核矿占一半以上。锰结核矿中含有多种稀有金属元素，其中包括锰2000亿吨、镍164亿吨、铜88亿吨、钴58亿吨等。此外，海洋中还储藏着大量的石油及天然气资源，其中海底石油储量约1350亿吨，天然气约140万亿立方米，约占世界油气资源总量的45％②。对这些资源的开发和利用，不仅可以解决沿海国家资源不足的问题，还能带动国内经济的快速发展。 鉴于二战期间食物资源的大量外流以及石油资源的巨大消耗，战后美国开始寻求渔业养护及制定海底大陆架新政策。1945年9月28日， 美国总统杜鲁门发布了两个宣言。第一项宣言称，美国有权在邻接其海岸的公海区域划定渔业养护区，“这些区域的渔捞活动已经或将来可能得到大规模发展和维持”。对于只有美国在捕捞的渔场将采取单方面行动；而对于外国渔民也在使用的渔场，则寻求缔结协定。第二项宣言，即所谓“杜鲁门宣言”宣称，“处在公海下但毗连美国海岸的大陆架底土和海床的自然资源属于美国管辖和控制”。虽然宣言并未明确指出大陆架从海岸向外延伸到多远为止，但美国政府在一则新闻稿中暗示，大陆架边缘的平均深度可定为200米③。该宣言公布后，其他国家随即效仿美国，纷纷宣布对本国大陆架资源拥有权利。 但是， 一些没有大陆架的沿海国家对渔业资源比对近海矿藏资源更加关心。1947年6月，秘鲁、智利和厄瓜多尔等国发表“圣地亚哥宣言”，主张200海里范围内海洋生物资源的主权④。此后，宣布对大陆架行使主权以及建立200 海里领海或管辖海域的沿海国家逐渐增多。1958年，韩国以“总统公告”的形式发表“关于毗连海域主权的总统声明”，宣布对邻接其半岛和岛屿沿岸的大陆架及所属范围的全部海域行使主权，并确立了宽度为20～200海里的管辖海域。1970年8月，拉美国家通过《拉丁美洲国家关于海洋法的宣言》，宣布沿海国有权根据其地理、地质、生物特征以及合理利用其资源的需要，建立海洋主权和管辖范围⑤。拉美国家保护海洋权益，扩大其管辖海域范围的要求，迅速波及东亚及东南亚地区沿海国家，从而推动了1982年《联合国海洋法公约》所建立的国际海洋法制度。 如果说冷战时期沿海国家对海洋的关注主要偏重开发和利用海洋资源等经济利益，那么，冷战结束后，尤其是1994年《联合国海洋法公约》正式生效后，伴随着海洋领域中非传统安全因素的增加⑥，全球范围内在政策层面对海洋安全的认知出现了内容更加丰富、范围日益扩大、领域不断拓宽、地位逐渐提高的发展趋势。沿海国家纷纷提高了海洋问题在国家内外政策中的地位，甚至把海洋问题作为国家战略筹划的重要内容。 亚太国家对《联合国海洋法公约》的基本立场 1982年12月6日至10日，在牙买加蒙特哥湾举行的第三次联合国海洋法会议的最后会议上，117个国家以及库克群岛（自治联邦）和联合国纳米比亚理事会联合签署了《联合国海洋法公约》。该公约由320条和9个附件组成，内容涉及海洋领域的各个方面，其中首次规定沿海国有权建立12海里领海、24海里毗连区和200 海里专属经济区，并对大陆架概念进行了重新定义⑦。 作为海洋大国，美国自1958年起积极参与了《公约》条文的全部起草过程，但至今仍未加入《公约》。1982年7月9日，美国总统里根以“该公约关于深层海底矿藏开采（deep seabed mining）部分不符合美国的目标”为由，宣布拒绝签署《联合国海洋法公约》⑧。1990年7月至1994年7月，联合国多次就深层海底矿藏问题进行磋商，并向美国做出巨大让步，但美国参议院的反对意见认为：在《公约》机制下，全球70％的海洋将被国际海底委员会控制，这将夺走美国及其盟友对海洋的控制权；尽管《公约》中一些条款能使美国获益，但更多条款却令美国利益受损，如海域划界从美国掠夺了许多资源，第12部分“海洋环境保护”关于污染的条款则限制了美国控制排放源的能力⑨。美国的国家安全专家更是警告，如果《公约》得到参议院的批准，将削弱美国海军力量，从而增强包括中国在内的潜在对手的实力，使美国易于受到潜艇巡航导弹的袭击，且有利于恐怖分子的活动⑩。近年来，美国对《公约》持反对意见的人还指责《公约》使中国伺机控制南中国海地区。美国遗产基金会亚太研究所的一篇题为《布什政府如何处理中国和南中国海争端》的报告指出，“如果美国坐视北京曲解《联合国海洋法公约》，南中国海将变成事实上的中国‘内湖’，东南亚国家将屈服于北京对《公约》的曲解，美国海军将不得不经过中国允许才能在这片重要的国际水域航行。为避免这种局面发生，布什政府应向中国和其他主张国声明，美国反对任何干涉或是威胁自由航行的极端主张。”(11) 基于反对者众，自2003年10月至2005年5月，美国众参两院有关部门举行了三次听证会，但对于何时批准加入《公约》仍无定论。
