分权是有底线的

      前南斯拉夫解体分裂是各种错综复杂矛盾不断积累激化的结果，经历了从“量变”到“质变”的过程。除了长期积蓄的民族矛盾和近期公开的民族冲突之外，我们认为，其中有两个致命性的因素为前南斯拉夫联邦国家解体埋下了祸根：一是中央汲取财政能力不断下降，中央财力过小，地方财力过大；二是地区经济相对差距不断扩大，地区矛盾和民族矛盾不断激化。中央财力下降使得政府无力实行财政转移支付，实现地区间均衡发展，地区间差距进一步扩大。地区差距扩大又导致中央财力下降，富裕地区不愿多缴税，而贫困地区又认为政府不公平，不仅激化了中央与地方矛盾，而且也激化了地方与地方的矛盾。

      前南斯拉夫从70年代初期开始实行分权化过程。前南斯拉夫有6个共和国，即塞尔维亚共和国、克罗地亚共和国、斯洛文尼亚共和国、马其顿共和国、波黑 共和国和黑山共和国；有8个“联邦单位”，即上述6个共和国加上塞尔维亚共和国境内的伏伊伏丁那和科索沃自治省。早在60年代末期，各共和国的党组织实际上已经取得自治，一些地方领导人热心在本地区人民眼中造成自己是共和国利益的代表者和捍卫者，他们反对其它共和国剥削或者统治本共和国的企图。到了70年代初期，为了解决各共和国之间的利益冲突提出了三种方案：一是重新集权；二是彻底分权；三是各共和国之间有协商一致的机制的分权。当时“彻底分权”的方案暂时占了上风，于是有了建立松散联邦的想法。持这种主张的共和国是比较富裕的克罗地亚共和国领导人。1971年铁托总统不能容忍这种局面，迫使克罗地亚共和国领导人集体辞职。以后又将“实现民族的经济主权”作为新的联邦循序的主导原则。这意味着要由各共和国控制投资活动、信贷政策、公共支出与收入、外汇管理以及经济生活的其它主要方面；联邦只能行使“共同的职能”，即各共和国明确委托联邦政府行使的那些职能，而联邦政府也没有行使“自主职能”的余地。1974年的“新宪法”确定了各共和国有即出联邦的权利。这时第三方案占了上风，即共和国之间有协商一致的机制分权模式。根据新宪法，联邦政府只有进口关税与联邦业税（此税与共和国分享），大部分征税权转移给共和国地方政府，实行共和国联邦政府缴款制度，就好像成员国向国际机构缴款一样。

      前南斯拉夫分权化的直接结果就是中央财力不断下降。主要表现在两个方面：第一，是中央财政收和支出占GNP比重不断下降。据世界银行统计，1972年羊南斯拉夫中央财政收占GNP比重为20.7%，中央财政支出占GNP比重为21.2%；到1989年上述比重分别降至5.6%和5.3%，下降了15.1个百分点和15.8个百分点（World Bank，1991，p184）。第二，中央财政收入和支出占总财政收和支出过小。据世界银行统计，在1974￣1986年期间，南斯拉夫中央财政支出占政府财政收入和支出比重在世界上属于最低的国家，约为25%，而地方财政支出比重高达75%（World Bank，1998）。前南斯拉夫联邦的财政体系不具有联邦性质，而只具有邦联性质。联邦政府自己只有一个财政收入来源（关税），它与各共和国分享联邦工农业税收入，再就是各共和国缴纳的联邦政府的缴款，用于横向财政转移支付。1990年因军费不足，开征了一种特别联邦国防税，但只征收了1年。这是联邦政府财政收入占总财政收入比重不高以及“财政瘫痪”的主要原因。

      表1 中央政府财政收入与支出占GNP比重的国际比较 单位：%

      

      资料来源：世界银行991年报告，第224～227页。

      中国数据系作者计算，数据来源《中国统计年鉴》（1992），第31页和第227页。1972处GNP据引自World Bank，World Tables 1991.The Johns Hopkins University Press，Baltimere and Londod，1991年，p.184.

      注：中央政府本期收入财政是税收收入和非税收入之和，用本国货币计算，中央政府财政支出比政府总消费定义要窄得多，因为本项不包括州政府和地方政府的消费开支。同时，中央政府开支原定义要宽得多，因为它包括了政府的国内总投资和转移支付。

      二次大战结束时，南斯拉夫6个共和国和2个自治省由于各地区自然地理条件不同，经济结构不同，存在着较大的地区差距。其中斯洛文尼亚共和国经济最发达。1947年时其人均GNP相当于全国人均水平的163.2%；其次是克罗地亚共和国人均GNP相当于全国人均水平的104.3%；塞尔维亚共和国以及伏伊伏丁那自治省居中上等发展水平，分别相当于全国人均水平的100.5%、99.6%；科索沃自治省经济最不发达，人均GNP仅相当于全国人均水平的49.3%；马其顿共和国人均GNP水平也不高，仅为全国人均水平的93.7%。当时最富地区（斯洛文尼亚共和国）与最穷地区（科索沃自治省）人均GNP之比为3.3倍，各地区人均GNP总体相对差异系数为33%（见表2）。在50年代初，南斯拉夫的地区差距与芬兰、希腊水平差不多，比意大利和西班牙水平还要低。但是在50年代和60年代，各地区之间的人均收入差距急剧扩大。

      在这种情况下，南斯拉夫联邦政府并没有采取有效措施进一步控制地区发展差距扩大，而是采取自由放任的做法，鼓励各地区自行发展。

      共和国和自治省都是从本地区利益出发，要求把自己拥有优势的经济部门列为联邦政府优先发展的重点，以便争得更多的投资，并享受国家的优惠政策，因而不顾全国是否需要，盲目上项目，建设“小而全”的地区经济，结果造成大量重复建设，损失很大。地区间的矛盾愈来愈严重。发达地区抱怨欠发达地区拖了他们的后腿，指责欠发达地区乱花投资，没有将支援资金真正用于发展经济上，反对联邦政府硬性摊派向欠发达地区提供资金。特别是与意大利接壤的斯洛文尼亚对负担落后地区的经济援助越来越不耐烦，要求独立的呼声极强。而欠发达地区则认为，发达地区是依靠欠发达地区的廉价能源和原材料发展起来的，不发达地区名义上接受了发达地区的援助，实际上是受发达地区的剥削，特别是与阿尔巴尼亚接壤的科索沃自治省抱怨自己是被遗忘的角落。