冷战期间，对外援助在美国的国家安全战略中扮演着重要角色。冷战结束后，对外援助的战略地位曾一度下滑。进入新世纪，尤其是“9·11”事件后，对外援助的战略重要性再次凸显。2002年9月布什政府在《美国国家安全战略》中提出了以打击恐怖主义为核心的新的美国国家安全战略，其中首次将发展与国防和外交并列为美国国家安全战略的三大支柱。为了适应国家战略的调整和实现对外援助战略效能的最大化，布什政府积极推进对外援助政策的改革。本文试图从此次改革的背景、内容及其效果等方面对布什政府的对外援助政策改革做一初步分析。 布什政府美国外援政策改革的背景 对外援助是美国维护其安全利益、经济利益、价值理念及国际形象的有效工具，正如现实主义国际政治理论家摩根索所言：“对外援助政策和外交、军事、宣传等政策并没有什么区别，它们都是国家‘军械库’里的武器装备。”（注：Hans Morgenthau," A Political Theory of Foreign Aid" ,Amerivan Political Science Review,Vol.56,No.2,1962.）在美国外援政策的发展过程中，美国国家战略的调整一直对其起着重要的导向作用。乔治·沃克·布什(George Walker Bush，习称小布什)上台后，单边主义和反恐战略成为美国新的战略基石。为适应这一战略取向的变化，布什政府对美国的外援政策进行改革也就成为必然。 (一)美国对外援助政策的简要回顾 冷战期间，对外援助主要服务于美国的对苏战略，其变化也往往成为美苏关系的“晴雨表”。冷战初期，对外援助以经济援助为主，“马歇尔计划”和“第四点计划”等对外援助项目相继出台，“马歇尔计划”是美国政府首次开展的大规模的外援活动，被认为是“在美国外援史上最成功的对外援助计划”（注：Robert A.Packenham,Liberal America and the Third World:Political-Development Ideas in Foreign Aid and Social Science,Princeton,N.J.:Princeton University Press,1973,p.34.），之后的“第四点计划”更是“轰动了全世界”（注：[美]威廉·曼彻斯特：《光荣与梦想》(上卷)，海南出版社和三环出版社，2004年，第475页。）。随着朝鲜战争的爆发和美、苏对峙的加剧，对外援助更加侧重安全战略的考虑，军事援助成为援助的重要内容。1961年《对外援助法》的颁布和国际开发署的成立，初步奠定了美国外援政策的法律和组织基础。卡特政府时期，“人权外交”是其外交活动的基本特征，80年代缓解拉丁美洲的债务危机成为美国对外援助新的重点。冷战后期，戈尔巴乔夫推行“新思维”改革，苏联调整了较为强硬的冷战立场，美国在这场“马拉松长跑”中渐居优势，于1989年推出了一系列针对东欧国家的援助计划，成为冷战结束的先声，同时该计划也为冷战后美国对外援助开辟了新的发展方向。 随着苏联的解体和冷战的结束，美国的国家战略经历了老布什的“超越遏制”和克林顿的“参与和扩展”战略，开始向冷战后时期过渡，军事安全的重要性开始让位于经济安全，对外援助的战略意义也相应下降。另外上世纪90年代美国的财政赤字空前庞大，克林顿政府紧缩的财政政策使对外援助成为紧缩的重点对象，美国的对外援助资金开始大幅度减少，到90年代中期降至有史以来的最低点，援助总额为150亿美元，仅相当于“马歇尔计划”期间总金额1/4的规模。“外援项目不得不为自己的存在寻找新的理由”。（注：David Sogge," Foreign Aid:Does It Harm or Help? " The Christian Century,Vol.117,No.6,February 23,2002.）从某种意义上讲，上世纪末，美国的对外援助政策陷入了困境。 (二)布什主义与对外援助政策的改革 以布什政府上台为标志，新保守主义集团掌握了美国的决策权。他们希望保持美国的“绝对优势、绝对安全、绝对利益”，他们把美国的价值观置于至高无上的地位，信奉“民主帝国主义”。“9·11”事件发生后，新保守主义集团大大强化了其传统的现实主义思维模式，实行单边主义甚至“新帝国主义”的战略取向。（注：黄仁伟：《世界的重构与霸权的代价——2004年国际形势透视》，www.yannan.cn(2005/5/5)。） 2002年9月，布什政府出台了其《美国国家安全战略》报告，标志着“布什主义”的形成。作为国家战略，一方面，打击恐怖主义和维护美国本土的安全成为布什主义重要的现实目标，坚决阻止发生类似“9·11”的对美国本土的袭击事件；另一方面，建立美国主导的国际政治新秩序是布什主义的长远目标，因而更加强调推广美国的意识形态和价值观，利用反恐战争的泛全球化，建立美国领导下的大国合作的世界格局，巩固美国的超级霸权地位。在新的国家安全形势下，对外援助的战略重要性重新受到美国政府的高度重视，这也成为对外援助摆脱生存危机的转折点，同时为了适应新的国家战略，旧有的援助政策亟待调整。 (三)美国对外援助政策存在的问题 除了新的国家安全战略的要求之外，美国外援体制本身存在的问题也决定了其改革的必要性。主要表现在以下几个方面。 第一，自冷战以来，对外援助的效果不尽如人意。2002年布什政府在《美国国家安全战略》中曾指出：“几十年来，大量的对外援助并没能推动贫困国家经济的发展。”（注：The National Security Strategy of the United States of America,September 2002,p.21.）究其原因，冷战期间，美国对援助对象国的选择往往以反共来划线，对此类国家政权几乎没有什么民主改革或廉政方面的要求。另外美国对受援国的还贷能力也缺乏科学的评估，援助资金中存在大量的呆账和烂账，据统计，美国对外援助资金只有70％得到偿还。
