中图分类号：DF 939 文献标识码：A 文章编号：1007—788X（2006）03—0048—05 欧洲联盟从当初的欧洲煤钢联营发展到现在已经拥有25个成员国的当今世界上一体化程度最深的政治体。它的发展超出了人们的想象。这样一个庞大的国家间联合体如何来治理呢？这不仅是欧洲各国的国家元首、政府首脑们应该思考的问题，而且也是每一位欧洲人应该思考的问题，因为这关系到整个欧洲的前途和命运。从欧盟成立至今签署了不计其数的条约，但这些条约复杂、繁多，为了便于这些条约能够有效运作，欧盟需要一部简单明确且具有指导性意义的宪法来统领以往签署的条约。经过激烈的辩论，2001年12月5日，在比利时的欧盟首脑会议上， 签署了《莱肯宣言》决定着手制定宪法。欧洲制宪委员会——“欧洲未来大会”在通过两年多的艰苦努力之后，2004年10月28日欧盟成员国领导人在意大利的罗马签署了《欧洲宪法条约》。该条约试图将欧洲治理纳入到法律的框架之内，同时也是为了回应欧盟治理当中的“民主赤字”问题。《欧洲宪法条约》的生效必须经过25个成员国的批准，到目前为止已经有9个国家批准了该条约，虽然荷兰和法国没有批准该条约，在一定程度上影响了欧洲一体化进程，但是我们有理由相信《欧洲宪法条约》的前景是美好的，因为欧盟及其宪治具有重要的全球治理和世界法律发展意义。 2004年5月爱沙尼亚，立陶宛，波兰等10个国家加入欧盟，到目前为止欧盟已经拥有25个成员国，而且还将继续扩大。欧盟原有机构及其运行机制已经不能适应扩大后的需要，因此需要对欧盟机构进行改革以使欧盟在拥有25个成员国的情况下能够更加有效的工作。欧盟成立之初是为了统一欧洲大市场，实现欧洲的经济繁荣，但随着“溢出效应”的出现，超国家机构成为溢出过程的最终受益者。欧盟各国的合作领域已扩展到政治、军事、外交等各个领域，形成了以欧洲各大共同体为第一支柱，以共同体的外交与防卫政策为第二支柱，以刑事案件的警务与司法合作为第三支柱，以欧洲联盟为穹顶的宏伟的欧洲统一大厦。因此，时至今日，欧洲联盟已不仅仅是一个根据各成员国的授权去执行某些职务，因为如果这样就几乎不可能出现“民主赤字”问题，在这样的情况下，共同体机构在成员国所授权的范围内处于成员国的监督控制之下，不可能自行扩展所授予他们的权限，也不可能在行使授权时擅自做出政治决定，共同体的政治活动被视为体现了各成员国政府的政治意愿，因而具有足够的民主合法性。但是欧盟的发展情况并非如此。今天的欧盟已经不能视为单纯的履行条约所赋予的权限并因此而具有合法性。欧盟的职权范围越来越大，自主决定的行为越来越多，对欧盟宪法治理模式、基本原则、制度构建和可能途径进行深入探讨就显得尤为重要和必要。 一、欧盟的治理模式 欧盟宪法草案的通过和签署，表明欧盟的治理结构有了新的规范，也可以看成是欧盟对社会政治环境变化的一种应对战略。宪法草案继承了欧洲深厚的宪政历史传统，从法律界面上总结并巩固了欧盟现有的法律建设成果，并对欧盟的未来发展作了程序上和机制上的准备。① 到目前为止，仍然没有一个恰当的术语来给欧洲联盟定性。他不是典型意义上的国际组织，但它肯定也不是一个国家，它是一个混合体。也许从下面分析欧盟的三种治理模式中，会对欧盟定性有一些启发。② 第一种是国际的（或政府问题的）治理模式，第二种是超国家的治理模式，第三种是亚国家的治理模式。这三种治理模式也可以说是研究欧盟治理的三种方法。在某些关键领域，联盟治理是国际的，在其他领域，则是超国家性质，在另外一些领域，则是亚国家性质的。采取这种国家间——超国家——亚国家的三分法让我们对欧盟内部权利的分配情况有清晰的了解。我们也可以将这三种模式理解为解决问题的三种场所，这种场所的重要性在于，解决问题与被解决的那些问题同样重要，因为场所影响着决定要解决的问题。 第一种模式是国际模式。就这种方法来言，国家是关键角色，政府是主要的行为主体。在这种治理模式中，欧洲联盟被视为一种国家间的舞台或制度，其中政府（主要是行政部门）是有特权的权利持有者，联盟主要是各个国家、政府在其中形成相互作用的一个背景，一个框架。在这种模式当中，焦点集中于谈判，政府间的讨价还价以及外交手段。制度化程度相对较低，而且鼓励非正式的、非结构化的互动模式。这种政府间主义是欧洲联盟治理的一个非常重要的特征。我们需要注意的一个问题是在这种治理模式下欧洲成员国的行政部门在国内与欧洲两个层面上避开了议会的有效控制，现在民主的一个主要特征是，政府即行政部门，至少在形式上向议会负责。政府间治理模式颠覆了成员国政府的行政机构与立法机构之间的平衡。成员国的行政部门，政府部门，在共同体内被重新组成了一个主要立法机构——欧洲部长理事会。这就使得成员国的行政部门本国议会的有效控制，而在欧洲联盟层面，欧洲议会根本无法对欧盟部长理事会进行监督和控制。这就使得成员国行政部门的权利得到了最终的增强。这就产生了“民主赤字”问题。要消除这种问题就要努力保证程序的透明度。 第二种模式是超国家主义。国家是有特权的行为者，但欧洲联盟不仅主要是一个框架，也是一个主要的参与者，而特权的行为主体是各国政府与行政机构，在这种治理模式中，国家政府主要是指各行政部门、立法和司法的机构，但这些部门不具有同等的重要性，行政部门还是主要的国家行为者。欧盟委员会、部长理事会以及欧洲议会是主要的行为者和决策论坛。这种治理模式更为结构化，并且受到规则的更大约束。
