中图分类号：DF212 文献标识码：A 文章编号：1671—6914（2006）04—0088—(09) 《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日正式实施。作为新中国成立以来第一部关于干部人事管理的综合性法律，《公务员法》与此前施行了十多年的《国家公务员暂行条例》相比，在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面，都体现出许多新意。其中第54条规定，就是《公务员法》立法中凸现出的最大亮点之一，也是人们争议最多的问题之一。那么，如何准确、全面地理解《公务员法》第54条的规定？它给公务员设定了哪些权利义务？权利义务的设置是否合理？如何实现这一条文？本文将以《公务员法》为依据，以权利义务分析为线索，对该法第54条中所涉及的法律理论与实践问题进行探讨，以期全面准确地解读这一条文。 一、法条辨析 《公务员法》全部条文共107条。从整个法律结构上看，第54 条被列入《公务员法》第九章“惩戒”一章的标题之下。显然，立法者更看重该法律条文对公务员履行义务行为的规范及其不履行义务行为的惩处，呈现出现代新型的“权利——义务——责任”的立法格局特点。[1](P117) 《公务员法》第54条明确规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。分析该法律条文可以看出，它包含了三层基本含义： 第一，下级执行上级的决定或者命令时，认为上级有错误的，可以向上级提出意见。 第二，上级如果仍然坚持该决定或者命令时，下级公务员必须执行，执行的后果只由上级承担责任，下级免责。 第三，如果上级的决定或者命令明显违法，下级不得执行。如果下级执行该决定或者命令，必须承担相应的责任。 虽然只有短短百余字，但《公务员法》第54条中却蕴含着丰富的法律思想与法律实践经验。它从一个角度明确了上下级之间的职权职责关系，既体现了机关首长负责制的原则，又为下级向上级提出意见和建议，避免由于上级的决定或者命令给工作造成损失提供了渠道，有助于公务行为严格依法进行和社会公共利益的实现，凸现出权利与义务相一致，权力与责任相平衡，权力应当受监督的法治思想，对于实现从依法行政向法治行政、从形式法治向实质法治的现代法治国家迈进有着重要意义，在很大程度上直接影响着中国公务员在权与法关系问题上的既有生态，是《公务员法》一个重要的法律制度创新。正是这种创新，表明了一个新的公务员权利和义务时代的来临。它意味着公务员依法执政、依法行政、依法参政、依法审判、依法进行法律监督进程又大大地向前迈进了一步，意味着依宪治国又深入一层，建设社会主义法治国家目标又前进了一步。认真研究和探讨第54条中所包含的法律理论与实践问题，对于推动法理学、宪法学和行政法学的发展，具有一定的积极意义。 二、法理分析 法律是由权利义务构成的体系。权利义务是法学的中心范畴，也是法学研究的基本问题，它贯穿于法律从制定到实施的整个过程。任何主体不应享有无义务的权利，也不应承担无权利的义务。权利与义务或权力与责任是相统一，相平衡的。有权利就有义务，行使多大的权力就应承担多大的责任。不了解权利义务，就不能真正了解法律。深刻理解权利义务，才能真正深刻理解法律。权利义务是深入把握法律内容、本质、精神、价值的基本线索与重要方法。深刻领会《公务员法》第54条的内容规定与内在精神，同样离不开权利义务这一基本分析法。通过观察分析可以看出，第54条实际上是由主体两种法律权利与两种法律义务构成的体系。对第54条法律规范的分析，也就是对这两对法律权利与义务关系的分析，反之亦然。 （一）两种权利：抗辩权与抵抗权 1.抗辩权 《公务员法》第54条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。“可以”一词在法学中是一个明显的表征法律权利的用语，它意味着主体在法律规定范围内的一种自由，一种能力，一种权利，一种资格，这里就是指公务员的抗辩权。作为一种权利，公务员的抗辩权不是从来就有的，它是随着近代资产阶级民主法制的产生而出现的，是近代公务员制度发展的必然结果。从历史上看，虽然古代的官吏和现代的公务员都是国家公权力的执行者，但他们的法律地位有着根本的差别，权利义务关系有着很大的不同。古代官吏效忠的对象是君主，是君主的臣仆。“近代国家建立以前，作为君主的左右手或奴仆，承其命令辅佐其统治国家的官吏，其与君主之间的关系，乃是一种与权利义务无涉的全人格服从关系。官吏必须服从君主或其家族的个人目的，承担无定量的勤务义务，公、私生活无法划分，甚至婚姻或生死均可能由君主片面决定，君要臣死，臣不得不死。”[2](P411) 在这种情况下，抗辩权显然不是古代官吏的法定权利。西方民主国家建立后，封建君臣等级制度被废除，代之以新的公务员制度。近代公务员制度的建立以国家和公务员之间权利义务关系为主轴，并将重点放在公务员的权利层面。抗辩权也因此成为公务员权利体系中一项具有鲜明民主法制色彩的重要权利。 在我国，由于行政法制的滞后，我国自建国以来长期没有制定出一部统一的、科学的公务员立法。一些主要的行政法规，比如国务院于1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，于1993年8月14 日国务院的《国家公务员暂行条例》，都找不到授予公务员抗辩权的法律条文。[3](P51) 新《公务员法》第54条第一次在有关公务员制度的法律法规中明确规定了公务员的抗辩权，这既是《公务员法》制定和实施过程中一个令人关注的亮点，也昭示着我国民主法制的进步。它对于消除官大一级压死人和官场上的人身依附等恶习，将会起到制度性的监督与制约作用，是对行政权强势下的行政传统构成的有力挑战。上级错误的决定或者命令就成为公务员抗辩权所指向的对象。所谓上级的决定或者命令有错误，主要包括违法和不适当两个方面。违法包括超越权限、违反程序、适用法律错误，不适当主要是自由裁量权的行使不适当，违反授权宗旨和目的。两者都涉及法律与事实、合法性与适当性等多个方面。凡是上级的决定或者命令超越权限范围、认定事实不清、解释与适用法律错误、程序违法、行政裁量权的行使不合理或者不适当等，都属于错误的范围。公务员正是通过对上级可能存在错误的决定或者命令充分、正确、及时地行使抗辩权，可以使上级有一个重新考虑和审查自身决定、命令的机会，从而防止和避免错误决定命令的执行。如果取缔公务员的抗辩权，而上级的决定或者命令又是错误的，甚至是违法的，损害社会公共利益的，公务员仍然盲从，就难以体现国家机关和公务员执政为民、执法为民、以民为本、全心全意为人民服务的原则和宗旨，也违背依法治国的根本要求。因此，法律授予公务员抗辩权，是保障公务员合法权益的重要法律规定，它体现了以人为本的立法指导思想。国外许多法律中也有类似的规定。比如，《德国公务员法》第56条规定：如果公务员对上级的某项工作安排的合法性产生怀疑，应立即向直接领导反映情况。如果直接领导主张按工作安排执行，公务员可越级向上反映情况。如果此项工作安排再次得到肯定，则公务员必须按工作安排执行。按照上级工作安排付诸实施，当然无需承担违抗命令的责任。但是，如果实施结果导致多人蒙受伤害，也难脱其责。因此，公务员有责任要求上级领导下达有关肯定此项工作安排的书面批示。《英国公务员管理法》在其附属的《公务员行为规范》第11条也规定：凡是公务员认为他或她被要求做事的方式是违法的、不适宜的或不道德的，违反宪法规定或职业道德的，可能导致管理不善的，以及与该行为规范不相一致的其它情形，他或她应按照内阁部与执行机构制定的行为准则或部门指导原则中的适当程序进行汇报。[4](P83) 可见，抗辩权是现代各国公务员普遍享有的一项基本权利。
