一、引言 现代公务员制度是一种等级分明的层级结构，下级服从上级是这一制度的基本原则。只有公务员服从上级的决定和命令，才能保证整个系统的统一、权威、灵活和高效。服从上级的决定和命令是国家对公务员履行职务的基本要求，也是国家管理体制得以存在的前提条件。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，于2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，以法律形式明确规定了公务员的服从义务。根据《公务员法》第12条第5项的规定，公务员应当“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”。 现代民主国家公务员对上级的服从义务与封建社会官吏对上级的人身依附关系根本不同。封建社会的官吏上下级关系建立在封建伦理基础之上，下级对上级命令的服从是绝对的、无条件的。而在现代民主国家中，公务员上下级之间的关系是职务关系而非人身依附关系，上级对下级的指挥命令权必须依法行使，下级也只服从上级合法的决定和命令。因此，现代各国公务员管理制度在规定公务员服从义务的同时，大都规定了在上级的决定或者命令违法的情况下，公务员服从义务的例外。如《奥地利公务员法》规定：公务员对来自非有权限者的命令，或者服从命令即构成违反刑法时，可以拒绝服从。① 《德国公务员法》在规定公务员对上级服从义务的同时，规定公务员对上级命令的合法性有异议时，应当立即向上级报告，如果上级维持该命令，而公务员仍认为违法的，应当向再上一级的上级官员报告。② 《美国文官制度改革法》规定：应保护雇员免受专横行动或个人好恶之害，或被迫为政党的政治目的而从事活动。③ 《法国公务员总章程》也规定：每个公务员必须贯彻执行上级的命令和指示，但如果该命令危害国家利益，下级公务员可以拒绝执行，④ 等等。 我国《公务员法》对公务员在上级的决定、命令错误的情况下应当如何处理也有明确规定。如第54条：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。” 二、对《公务员法》第54条的解读 （一）适用第54条的公务员范围。《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该规定，凡在国家行政机关、权力机关、司法机关、共产党机关与民主党派机关等机关内依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都属于公务员的范围。但由于不同公务员所担任的公职性质不同，有些岗位的公务员并不适于按照《公务员法》进行管理，因此《公务员法》第3条第2款对适用《公务员法》的公务员范围做了例外规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”。根据该规定，如果法律对法官、检察官等公务员的义务、权利和管理没有例外规定，法官、检察官等应当遵守《公务员法》规定的义务和权利；但在法律另有规定的情况下，则应当按照特别法优于一般法的原则，排除《公务员法》的适用。 法官和检察官履行职责必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办案，不徇私枉法。在其依法履行职责时，有不受行政机关、社会团体和个人干涉的权利。法官和检察官的这些职务特点决定了其在履行职责时不承担对上级的服从义务。事实上，除法官、检察官外，还有一些公务员所担任的公职性质决定了其在履行职务时不承担对上级的服从义务。如《会计法》规定：单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。会计机构、会计人员对违反会计法和国家统一的会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正等等。 有权独立行使职权的公务员在行使职权时不承担对上级的服从义务并不意味着这些公务员可以不受《公务员法》第54条的约束。《公务员法》第54条的规定并不仅仅适用于担任一般公职的公务员，对法官、检察官、会计等依法独立行使职权的公务员同样适用。法官、检察官、会计等依法独立行使职权的公务员，在执行公务过程中不承担对上级的服从义务，但如果这些公务员违反法律规定的独立行使职权的要求，对上级明显违法的错误决定或者命令予以服从，则在法律没有例外规定的情况下，仍然应当适用《公务员法》第54条的规定，应当依法承担相应的责任。 （二）“上级”和“上级依法作出的决定和命令”。公务员服从义务中的“上级”包括的范围非常广泛：既包括上级机关，也包括上级机关工作人员。上级机关的范围包括公务员所在机关的所有上级国家机关，既包括权力机关，也包括行政机关；既包括公务员所在机关的直接上级机关，也包括间接上级机关。上级机关工作人员的范围包括所有有权对公务员下达决定和命令的国家机关工作人员，既包括其直接上级工作人员，也包括其间接上级工作人员。由于我国国家机关内部领导体制在绝大多数情况下是行政领导直接下管一级，命令逐级下达，因此公务员应当服从其直接上级的决定和命令。同时，出于提高效率和对下级的监督等方面需要，上级对下级事务有介入权和纠正权⑤，可以越级下达决定和命令，因此公务员对间接上级工作人员的决定和命令也应当服从。 就某个具体公务员而言，其服从义务中的“上级”通常是确定的。公务员的工作关系决定了哪些国家机关和国家机关工作人员属于其上级机关和上级工作人员，工作制度和工作惯例决定了其在什么情况下执行直接上级的命令，什么情况下执行间接上级的命令。不同岗位的公务员由于工作关系不同，工作惯例不同，哪些国家机关和国家机关工作人员属于其上级机关和上级机关工作人员也就可能不同。
