修宪权之“基本架构限制”

      宪法修改限制是宪法学的基本问题之一。从比较宪法的角度观察，美国或许是世界上第一个规定宪法修改限制的国家。① 《美国宪法》第5条规定：“在1808年之前制定的宪法修正案，不得以任何形式影响本宪法第1条第9款的第1项与第4项；任何一州，未经其同意，不得剥夺其在参议院的平等投票权。”以此为开端，很多国家的宪法都规定了宪法修改的某种限制。在第二次世界大战后，基于纳粹政权毁弃《魏玛宪法》的惨痛教训，《联邦德国基本法》极为详尽地规定了基本法修改之限制，实具有“典范”意义，② 影响了很多国家的宪政理论和实践。截至20世纪70年代，在世界120多个国家的成文宪法中，有38 个国家的宪法明确规定了宪法修改的限制。③ 不过，值得关注的是，大多数国家的宪法并没有明确规定任何宪法修改之限制。那么，在这些国家中修宪权之行使是否就具有绝对的“自由”？换言之，这些国家是否存在对修宪权的“隐含限制”？实际上，这是一个极富争议的话题。在美国，虽然有不少学者主张，除了《美国宪法》第5条的明确规定之外， 还存在着对修宪权的其他限制，这些限制甚至比宪法明文规定的限制更加重要，④ 但一种压倒性的观点认为，除了宪法明文规定之外，不存在任何对宪法修改的限制。⑤ 在德国《魏玛宪法》时代，《魏玛宪法》并没有规定有关宪法修改的任何限制。因此，虽然有学者如施密特主张宪法修改之限制，但是“修宪权无限制说”仍是处于压倒性地位的学说。⑥ 与此相对照，印度的宪法实践为我们提供了另一幅生动的图景。虽然《印度宪法》并没有规定任何宪法修改的限制，但自从1967年开始，印度最高法院就一直认为，修宪权并不是绝对的，宪法修改不能破坏宪法的基本架构。这就是所谓的“基本架构限制（basic structure limitation）”理论。印度议会曾经多次试图推翻这个理论，其间议会与最高法院之间因此而产生的斗争可谓跌宕起伏。虽然现在这个理论已经成为印度宪法理论上的正统学说，牢不可撼，但由其所引发的问题仍然具有理论意义与借鉴价值，值得人们深入思考。笔者试图对印度最高法院之“基本架构限制”理论做一全景式的勾勒，阐述其来龙去脉，并从比较宪法角度对此作点粗略分析。

      一、印度的宪法修改程序：多样化特色

      与其他联邦制国家相比，《印度宪法》的修改程序显得刚性不足，实际上这也是印度制宪者的意图所在。在1949年制宪时，制宪者认为，印度目前正处于一个混乱和剧烈变动中的世界，因此不能制定一部不能适应形势发展的过于刚性的宪法，而必须使之具有相当的柔性。⑦ 按照宪法起草委员会主席Ambedkar的观点，《印度宪法》要避免诸如美国和澳大利亚等国纷繁复杂的修宪程序，而要“提供一个便宜的宪法修改程序”。⑧ 在制宪会议上，尼赫鲁这样说道：“尽管我们希望这部宪法坚固而且其结构能够持久，但世上没有万古长存的宪法。应赋予宪法一定的柔性。持久不变的宪法会阻碍民族的成长，一个朝气蓬勃的民族的成长。在任何情况下，我们都不能效尤其他一些大国的宪法，它们由于太过刚性而难以适应变动着的环境。我们正处于变动不居的时代，今天的做法明天或许不再适用。”⑨

      印度的宪政发展体现了制宪者的这个意图。在印度共和国成立38周年时，《印度宪法》已经被修改了59次。当时就有人这样说，就宪法修改的频率和幅度来说，世界其他各国的宪法恐怕都难以与《印度宪法》相比。截至2002年，也就是《印度宪法》制定52年之后，《印度宪法》总共进行了81次修改，⑩ 可谓修改非常频繁。当然，在《印度宪法》成长的不同时期，宪法修改的频率也是不一样的。从历史上看，在尼赫鲁以及甘地夫人主政时期，宪法的修改最为频繁。尼赫鲁在任印度总理的14年之间总共修改了17次宪法，而甘地夫人在任总理的11年间共通过了25条宪法修正案。(11) 按照印度学者的看法，如此高频率的修宪，好像当政者认为宪法修改可以医治所有社会顽疾似的。(12) 尤其在1976年的紧急状态中，印度议会接连通过5条宪法修正案，极大地改变了《印度宪法》的原有架构。

      总体上说，《印度宪法》第368条规定了宪法修改的三种方式：

      1.由议会以简单多数对宪法进行修改。不过，议会只能对《印度宪法》第4条、第169条和第240条等少数条文以简单多数进行修改，其他宪法条款不在此列。例如，按照《印度宪法》第2条的规定，议会可以通过立法设立新的邦。 而设立新邦则必须对宪法之第一附表（它列举了各邦的名称和管辖区域）进行修改。这样的修改即由议会以简单多数通过即可，并不适用修宪程序。实际上，《印度宪法》第368条规定的修宪程序也并没有将对类似宪法条款的修改当作是由第368 条所规范的“宪法修改”。

      2.由国会两院中的任何一院提出的修宪提案，在全体议员中2／3以上多数出席的条件下，获得全体议员半数以上的投票赞成，并经总统签署同意后随即生效。这是最主要的修宪方式。按照《印度宪法》第368条的最初规定，总统既可以批准， 也可以不批准。但1971年议会通过第24条宪法修正案，规定总统负有批准宪法修正案的“义务”。

      3.对于宪法某些条款的修改，在依照上述程序送交总统前，还应当取得印度不少于半数的邦议会的同意。这些条款是：第54条（总统选举）、第55条（总统选举方式）、第73条（联邦的行政权范围）、第162条（邦行政权的范围）、第241条（中央直辖区高等法院）、第368条（修宪程序）、宪法第5篇第4章（联邦司法）、第6篇第5章（邦高等法院）、第11篇第1章（联邦与各邦的立法关系）、宪法附表之“职权划分表”以及各邦在议会中的代表权。这显示了《印度宪法》的联邦特色。