《行政强制法（草案）》的一个完善意见 回顾历史我们可以发现，制订《行政强制法》也是我国行政程序法制建设的一个历史性步骤。1989年，我国出台了《行政诉讼法》，由此揭开了行政程序法制建设的序幕。随着1996年《行政处罚法》的诞生，行政处罚从此纳入了法制轨道。1994年出台的《国家赔偿法》、1997年出台的《行政监察法》以及1999年出台的《行政复议法》，进一步加强了对行政权的法律约束。《行政许可法》于2003年正式出台，使行政许可从此有法可依。《行政许可法》出台后，我国行政程序法制体系只剩下一个空白地带，那就是行政强制还没有专门法律予以规范。为了填补程序法制体系的这一空白地带，也为了规范行政强制措施的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法制定的《行政强制法（草案）》于2005年12月24日首次提请全国人大常委会审议。它是继行政处罚法、行政许可法之后，又一部规范政府行为、保障公民个人合法权益的重要法律，是行政法体系中的一个重要部分。因为牵涉到行政管理效率与公民权利保护等诸多问题，草案引起关注。 从整体上来说，这部法律草案的规范化程度有所提高，很多程序方面的内容规定和制度设置比较具体。但是，它还没有达到十分令人满意的程度，在行政强制权力配置方面基本维持了现状，同时更加合理性的变化也并不明显。我们认为，《行政强制法（草案）》所规范的行政强制措施和行政强制执行，主要涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理，以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题，虽然它对行政强制的方式和设定、行政强制措施的实施程序等都作出了具体详细的规定，但是，它却忽视了人民法院在行政强制措施中的重要地位和作用。本文中，笔者着重对人民法院在行政强制措施中的地位展开探讨。 一、人民法院在行政强制措施中地位不足的分析 根据《行政强制法（草案）》第2条的规定， 行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。① 有学者认为，行政强制是行政机关的具体行政行为之一，因此实施行政强制的权力应属于行政权的范畴，人民法院作为司法机关，其享有的是司法权，因此不应当介入行政强制措施中。笔者的观点却恰恰相反。笔者认为，要使得行政强制法更趋完善，人民法院在行政强制措施实施过程中的地位必须予以提高，这样才更有利于实现该法的立法目的，也更有利于我国法治建设的进一步发展。但是根据《行政强制法（草案）》的有关规定可以看出，人民法院在行政强制措施实施的过程中所发挥的作用是十分微弱的，其法律地位明显不足，具体表现在以下四个方面。 （一）人民法院对行政强制措施介入不全面 在《行政强制法（草案）》出台之前，有关行政强制措施的规定散见于《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等单行法中。例如，1989年《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入法院受理行政案件的范围，该法第11条第2项规定，人民法院受理公民、 法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，该条款明确将行政强制措施作为一项具体行政行为看待，② 并且规定人民法院可以受理对行政强制措施不服所提起的诉讼。通过这一规定我们可以看出，人民法院对行政强制措施的介入仅仅是在行政强制措施实施之后，即是一种事后控制。例如，《行政强制法（草案）》规定，除非是违禁物品或者可能导致证据毁损、当事人转移财物逃避法定义务，或者其他法律规定的情况，原则上不能直接把当事人赖以维持生计的基本生产生活资料以扣押方式收走。③ 因此在城市管理中，如果发生行政机关对某些影响城市形象的行为扣押其赖以维持生计的商品及辅助设施的情况，就属于行政机关违法实施行政强制措施，公民可以根据《行政诉讼法》第11条的规定提起行政诉讼。从这些规定中我们可以清楚地看到，《行政强制法（草案）》排除了人民法院对行政强制措施的启动过程以及具体实施过程的介入，这是不全面的。 （二）人民法院对行政强制措施介入不具体 《行政强制法（草案）》对人民法院在行政强制措施实施中的职能规定得很少。这些规定主要体现在两个条文中，一是第30条第2 款规定：“金融监督和监察机关依照法律规定，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以依法申请司法机关予以冻结。涉嫌犯罪的移交公安机关处理。”④ 二是第33条第2款规定：“除人民法院依法判决外，解除冻结存款的决定应当由决定冻结存款的行政机关作出。”⑤ 根据第30条的规定，我们不难发现，《行政强制法（草案）》并没有针对行政机关如何申请司法机关（人民法院）进行冻结作出规定，也没有针对司法机关（人民法院）如何审查行政机关的申请作出规定，这个过程中的程序问题和其他相关规则都没有进一步具体化。根据我国目前的具体情况来看，我国现阶段采用的仍是强制执行体制。强制是直接动用国家强制力，比任何手段更为严厉，必须十分审慎，采取行政强制措施时也不例外。正是由于这一原因，笔者认为，在采取行政强制措施之前，规定法院审查程序，将尽可能避免出错；但启动法院审查又不能采用政府向法院提起诉讼的办法，而应采用申请的方式，这样既有利于提高行政效率，又有利于保障公正、合理地行使行政权。
