走出权力效用悖论的《行政许可法》 王学辉 邓华平* 一、权力效用悖论与行政许可“自我革命”的困境 权力的存在，如同赋予这种权力的法律制度一样，是为了降低社会交易成本，实现整个社会效用的最大化。但权力的把持者在使用权力的过程中，基于如同常人一样的“理性经济人”行为倾向，必定会尽量实现自身效用的最大化，① 悖论便由此产生。前一个“最大化”是权力运行所获得的收益，我们用Qs表示；后一个“最大化”是行使权力消耗的成本，我们用Qc。人类是不知足的，社会选择必将淘汰Qc较大的制度，催生Qc较小的制度，只有当“Qs＞Qc”的时候，人们才会容忍权力的存在。 权力行使的成本（Qc）由两部分组成。一部分是使用权力的正当成本，即权力运行中产生的正常的、必要的、目的在于实现整个社会效用最大化而产生的正常消耗，用Cn表示（Qc＝Cn＋Cu）。另一部分是风险成本，即目的纯粹在于实现权力把持者自身效用最大化、与社会整体效用最大化方向相背离的那一部分消耗，用Cu表示。对于权力把持者而言，Cn部分是自己的“劳动所得”，Cu部分则是“风险所得”。所谓“风险”，即Cu的获得可能危及到了权力把持者自身的职务、地位、声誉等，并且这个风险的大小与Cu的大小成正比。Cu的获得之所以有可能，在于权力把持者的优势地位；Cu的获得之所以有风险，在于权力把持者职务、地位、声誉等具有可更改性。 （一）权力的分化与竞争 国家主权是权力的抽象集合，但现实中的权力总是具体的，国家权力必然分化并通过“国家——国家机关——公职人员”的路径表达出来。对这些被分化了的权力而言，没有一个权力把持者与他者的效用是完全一致的。例如，行政机关与司法机关的效用是不完全相同的，决策者与执行者的效用也是不完全相同的，甚至作为同一个权力的载体，一个公职人员与另外一个公职人员的效用也不是完全相同的。实现社会效用的最大化，是不同权力载体之间相互合作的基础；而权力把持者实现自身效用最大化的倾向，决定了权力把持者之间必然存在着激烈的争夺，权力制衡由此可能。 当前中国的现状将社会转型期内制度失衡的弊病发挥得淋漓尽致，一些明显的倾向是：公共权力有被部门权力肢解的倾向；国家利益和社会利益有被部门利益肢解的倾向；同时，地区间、部门间，以及地区与部门间的对于权力的竞争也越来越激烈。这些倾向加大了政府自我改良的难度。在金字塔式的权力体系中，越往上的权力，其自我实现的愿望就越强烈；相反，越是往下的权力，其实用主义倾向也就越明显。中央政府强力推行《行政许可法》用以巩固行政审批制度改革的成果，但对于已经分化了的权力和权力主体而言，《行政许可法》的出台意味着原有的利益格局受到威胁，各个利益主体在新的条件下重新较量，整合利益分配方式，建立起新的利益平衡。由于这是“行政机关的自我革命”而非源自外部压力的改革，所以尽管政府通过《行政许可法》做了很多让利于民的承诺，但变不变、变多少、如何变，主动权还是在行政机关手中。基于权力效用悖论，除去中央政府为了满足其自我实现需求而强力削减的部分（在总量上减少了行政机关的利益，减少了审批的种类），剩下的利益行政机关绝不会主动放弃。因此，《行政许可法》落实的最终结果取决于各个既得利益主体之间相互博弈的情况。 （二）权力的动力 权力本身是中性的，行使权力的人赋予权力以各种色彩。历史向我们表明，权力的正当性程度与人类理性的发达程度成正比。反封建运动的一个重要贡献就是解决了权力的归属问题，现在人们已经普遍地认识到权力的把持者并非权力的所有者，他们是受人民的托付来行使权力。但是对于如何才能使权力运行的效用实现最大化，现有的制度往往显得力量不足。在我国，公职人员的平均水平是比较低的，但人们对于“做官”的热情却丝毫没有受到影响。这固然与我国长期以来都存在着的“官本位”文化传统有关，但从根本上讲，现实的效用（如社会地位、经济利益等）是人们追逐权力的动力所在，而其中最能刺激权力持有者想象力的就是作为风险效用的Cu。为了追求更多的Cu，公职人员的公务行为往往与公共利益相悖，从而阻碍了整个社会的效用达到帕累托最优状态。同时，权力的把持者还必须要迎合作为权力所有者的人民，以中和或稀释风险。 “从公共行政的体制性因素观察，我们发现，许多公共管理的基本目标并不在于特定的、具体的目的的‘实现’，而在于对特定管制立场的‘宣告’，因为在中国的管理体制中，‘立场宣告’本身也可以成为政府和官员‘政绩’的一部分，是一个‘门面’。更何况，通过立场宣告，至少可以促使某些社会问题表面上的‘非问题化’”。② 《行政许可法》的出台固然可以适用这种“立场宣告”论， 不过这部法典的特别之处在于它不仅向社会宣告了其让利于民的立场，同时也向行政机关宣告了严格控权的立场。我们确信中央政府践行诺言的诚意，然而由于其力量并不足以克服行政系统内部产生的强大阻力，它所宣告的立场、它所作出的承诺注定是不可能完全实现的。当然，中央政府的决心也是有正效应的，它增大了各个权力追求Cu的风险成本。但无论怎样，行政法的执行程度最终取决于权力的正当成本Cu和风险成本Cn之间的数值关系。由此，可以预测，行政机关在具体执行《行政许可法》的三种情形： 1.如果执行《行政许可法》的规定可以增加Qs的收益（Qs＝Qc＋Qj），同时Cu部分的损失并不大，这种条款贯彻得就比较好，例如《行政许可法》的便民原则及在便民原则指导下的便民措施，就执行得比较好；③ 2.如果执行《行政许可法》的规定Cu部分损失较大，但迫于政府强力若不执行风险成本更大，则想方设法进行规避，实在规避不了的只能执行；④ 3.如果执行《行政许可法》的规定Cu部分损失较大或者增加的负担过大，并且如果不执行的话风险成本很小，则可执行性就很小。⑤
