改革开放20多年来，在经济持续快速增长的推动下，中国人口和经济活动向大都市圈以及由这些大都市圈所组成的都市群集中。这种现象冲破了生产力发展传统的行政区域范围，在长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，已初步形成了都市群或城市带的空间架构。伴随着城市化的快速发展，特别是在我国现行行政管理体制下，行政区域间的利益冲突以空前的频率和规模产生。① 这种利益冲突带来了甚为严重的后果。各地方政府追求辖区内经济利益的最大化，在此动机的驱使下导致大量重复建设出现、资源损耗严重，为吸引投资争相提供各种优惠政策，盲目降低税款数额、低价甚至无偿出让土地资源，致使国家利益损失严重。行政区域化的经济分割，直接导致了地区经济发展的严重内耗，对全国宏观经济的运行会产生不利影响。 行政区域间的利益冲突多由政府引起，政府取代企业成为地区经济发展与竞争的主角，由此而形成的各行政区域之间严重的地方保护主义必然会影响贸易的自由度和公平度，阻碍国内统一大市场的形成，② 进而也会影响中国在世界贸易体系中的形象。市场经济应当是贸易自由化的经济，也应当是全面、协调、可持续发展的经济，还应当是法治经济。这就要求政府能够从实现社会生产要素与资源配置效率最大化的角度，按照科学发展观的要求，调整政府行为的理念和模式，规范政府权力运行的界限与方式，戒除政府是地方经济运行主体的形象，杜绝经济发展过程中行政化的块块分割行为；同时，还要注重区域经济合作、产业整合、规划协同与制度调和。这一切都是当前我国政府法治建设中亟需研讨的问题。 一、行政区域间利益冲突的现状 行政区域的利益冲突是指地方行政主体为保护本地区的社会、经济和环境利益，利用公权力对社会和市场实施干预行为或不依法履行法定职责而引起的与其他行政主体之间的冲突。有区域就有区域利益，有区域利益就有区域利益保护的要求，有区域利益保护的要求就会产生地方保护主义的倾向。行政区域间的利益冲突在许多国家的历史上都是存在的，③ 我国改革的深入和市场经济的发展使得这种冲突日益凸显，甚至有愈演愈烈之势。行政区域间利益冲突的类型和危害主要体现在以下几个方面： 1、因限制竞争、控制资源和市场、实施地方保护而引起的区域经济利益冲突 从根本上说，地方保护主义是对自由市场的排斥和否定，它通常保护落后、抵制先进，只顾及一时一地的经济利益而不考虑长远的、跨区域的经济利益，使市场的法治环境遭到破坏，使资源的市场配置变成行政配置；④ 有的地方保护甚至演变为袒护本地区的假冒伪劣、坑蒙拐骗等非法经济活动。地方狭隘利益的驱动往往会导致盲目投资、重复建设、资源浪费、地区封锁，从而导致市场空间狭窄，单个企业产品与服务的市场占有率下降，进而发展到无序的恶性市场混战、相互厮杀和自杀性的价格大战，市场价格体现商品价值的规律丧失殆尽。其最终导致的结果是，大批企业陷入困境，而地方政府对地方“招牌”企业的困境往往是不顾经济原则的竭力扶持，⑤ 这种状况又造就了新一轮的恶性循环，加剧行政区域间利益冲突。⑥ 地方性的行政垄断和行政性扶持与保护已经成为我国经济生活中的一种顽症，它将全国统一市场分割为块，严重影响了资源、商品、信息、资金、人才的流动，代表着行政区域间利益冲突的主要形式。 2、由跨行政区域的环境与资源破坏而引发的利益冲突 这种冲突的产生一般与地方政府的经济发展政策不合理、对污染企业监管不力、对生态环境的保护不充分，以及对自然资源的开发和利用不合理、不科学有关。例如，2004年安徽省淮南市民众筑坝，封堵淮南市和蚌埠市之间的淮河支流沙河，导致航运受阻、河道被堵事件发生的缘由就是上游的蚌埠市对污染严重的化工企业监管不力，淮南市民众四处反映却得不到有效解决后采取的自救行为。更广泛地说，环境利益冲突还体现在一地为保护环境和资源而牺牲当地经济开发的机遇，其他地区却因此获益的状况。⑦ 3、因招商引资中不当竞争所引发的区域利益冲突 通过招商引资带动本地区经济快速发展，已经成了地方政府的共识。许多地方政府为了引进资金竞相降低土地出让费用，提出“本届政府任期内全免”的政策，有的地方对于税收的减免甚至突破了国家相关法律法规的底线。例如，在引资的冲突中，上海实行了“173计划”，将嘉定、松江、青浦这三个区总共173平方公里的土地在土地、用工、税收等方面实行一系列的优惠政策，试图将上海打造为中国最大的制造业基地。⑧ 短期来看，此项政策会对将资金吸引到上海地区起到一定的作用，然而，为了应对上海的“173计划”，浙江和江苏提出了更优惠的条件来争夺资金，导致行政区域之间以产业发展的名义开展不当竞争，致使土地、税收等资源流失。 二、行政区域间利益冲突产生的原因 行政区域间利益冲突的原因十分复杂：既有历史原因，也有现实原因；既有经济原因，也有政治原因；既有观念原因，也有制度原因，主要有以下几个方面。 1、行政区与经济区的重叠 行政区是国家基于政治统治和行政管理的需要将其所辖国土根据一定的法律，按照一定原则进行划分后的行政区域管理系统。⑨ 行政区的主要功能和根本特征应当是服务于国家的治理需要，其边界较为稳定。而经济区是一个由经济中心、经济腹地和经济辐射网络等要素构成的区域系统，其形成是一个自发过程。经济区是一个动态系统，其边界会随着社会、经济的发展不断发生变化，很难和行政区的边界重合在一起。由于我国具有长期实行高度集权的计划经济体制的历史，政府曾经是唯一的经济主体。在计划体制下，中央政府承担全面管理国民经济运行的职能和使命，地方政府在中央的统领下承担着管理本行政区域内经济运行的职能。各行政区由此承担了不应该由自己承担的经济运行功能，将经济运行的范围限定在自己的辖区内，人为地将行政区与经济区结合在一起，导致了“行政经济区”，⑩ 即人们常说的“块块经济”的形成。(11) 然而，由于这时的中央计划有极大的权威，中央与地方的关系本质上是计划与执行的关系，再加上统收统支的财政体制，地方政府所拥有的经济权限十分有限，其尚不具有一级独立利益主体的地位，也没有能力和其他行政区域争夺资源。同时，由于行政区经济的运行严格遵循行政组织的纵向分工原则，横向联系和横向竞争皆不发达。因此，在计划体制下，尽管经济运行已经以行政区域为单位展开，但是行政区域间的冲突并不明显。
