一、问题的提出 在民事法律关系中，民事主体授权他人或者委托他人做一定的民事行为，其法律后果是一致的，即授权人（委托人）承担被授权人（被委托人）行为的法律后果，因此在民事法律关系中，授权和委托并无本质区别，人们在民事立法中也不刻意去区分。在行政法学中，人们一般认为，行政委托是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权或行政事务委托给另一行政主体或其他组织，以及特殊情况下委托给个人，受委托者以委托者的名义行使行政职权，实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果。对此，我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》都有明文规定。人们普遍认为，行政法学中的行政授权与行政委托是两个不同的概念。理论界和实务界都认为行政授权将发生行政职权的转移，即被授权主体将独立行使该职权并独立承担责任。但人们对于何为行政授权、行政主体能否授权却存在着根本性分歧。可以说，理论上的分歧，已经给立法、行政执法及司法审查带来了不小的混乱：立法时滥用授权概念，数以千计的法律、法规、规章中出现了涵义各异的“授权”规定①；行政执法中，行政授权与行政委托的权利义务混同；法院司法审查时难以确定法律责任的承担主体。更加让人担心的是，随着法治进程的深入，出于效率、经济等原因，行政职权将越来越多地被授予行政机关之外的主体来行使，人民将更多地通过间接国家行政的方式对社会生活进行管理。② 如果我们不能对行政授权作出科学、准确的界定，必将引发更大的混乱。 二、现有有关行政授权观点的剖析 （一）主流观点对行政授权的理解及我们的反思 1.主流观点对行政授权的理解 《行政诉讼法》第25条第4款规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。多数学者据此认为（以下简称主流观点），行政法学中的授权（行政授权）仅指法律法规授权， 而不是行政主体的授权；行政机关只能进行委托而不能授权。主流观点大都认为行政授权与法律法规授权完全等同，并将对行政授权的理解完全与《行政诉讼法》相关规定相连结。如有学者认为：所谓行政授权，是指法律、法规将某一项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。③ 有的学者更加明确地认为：在我国，行政授权有特定的内涵，指法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。④ 有的甚至认为，行政机关是不可能授权的，只有法律法规才可能授权。行政授权的授权主体只能是具有法律、法规制定权的机关。⑤ 2.对《行政诉讼法》及《若干问题解释》相关规定的反思 主流观点对行政法学中的授权的理解，可以说是基本站在对《行政诉讼法》第25条第4款条文进行简单注释的圈子内。⑥ 但我们考查《行政诉讼法》的规定及相关立法背景资料似乎并不能必然得出如此的结论。笔者认为，该条款仅仅解决了一个法律法规授权组织能否做被告的问题，是一个有关行政主体资格的法律规定。它既不是对行政授权所下的定义，也并不排除其他形式授权所产生的被授权主体也可能成为被告。笔者查阅有关行政诉讼法立法资料和立法说明，未能发现该条规定与行政机关授权之间的内在联系。多数学者众口一词的将该条理解为排除了行政机关的授权，却并未能提供相关的立法依据。 退而言之，即便该种理解是正确的，能够反映立法本意，但与《行政诉讼法》其后的解释又有冲突。为执行《行政诉讼法》第25条第4款的规定，“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（以下简称《若干问题解释》）分别以第20条、第21条进行了规定。⑦ 第20条的三款内容基本沿袭了《行政诉讼法》的相关规定的精神，仍然还是在强调行政机关内设机构、派出机构及其他组织，只有在法律、法规或规章授权的情况下，才能成为被告，独立地承担法律责任。（规定规章也可以授权所引发的合法性质疑，也多有论述⑧）这似乎证明了主流观点的正确性。但值得特别注意的是，仔细推敲第21条的规定，却又印证了这样的主张：即行政机关可以授权内设机构、派出机构或者其他组织行使自己的行政职权，前提是必须有法律、法规、规章的规定，否则授权就不成立，应当视为委托。对比第20条和第21条的规定，《若干问题解释》实际上承认了行政法学中分别存在两种授权：一是法律法规规章对其他组织的直接授权，不少学者对此定义为法律法规对行政职权的设定。二是行政机关根据法律法规规章的规定，自主进行的行政职权的授出。上述两条规定实际上意味着，行政法学中授权除了法律法规规章的直接授权之外，还存在独立的行政机关授权，即行政机关可以成为授权主体。这似乎说明长期以来主流观点对《行政诉讼法》的理解和阐释是存在偏差的，或者说是一种集体性的“误读”。 正是由于主流观点对行政授权理解明显存在缺陷，有的学者将行政授权理解为法律法规授权和行政主体的授权的统称，⑨ 有的学者虽然认为行政授权是行政主体的授权，但却始终未能逾越对《行政诉讼法》第25条第4款的注释，导致其所理解的行政授权与法律法规授权自相矛盾。⑩ 还有学者直接使用被授权组织的概念，回避使用行政授权这一概念。(11)
