［中图分类号］D921 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-8003(2006)02-0096-05 十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》，已于今年1月1日起施行。公务员法是我国大陆第一部关于公务员管理的法律，它的颁布标志着大陆公务员管理进入了法制化的新阶段。然而就建立较为完备的公务员法律法规体系而言，公务员法的颁布施行仅仅是一个开端，大陆在完善公务员立法方面还有很多工作要做。台湾地区的公务员立法开始得比较早，①其公务员法律制度已经比较完善，在诸多方面对大陆日益发展完善的公务员立法有借鉴意义，正是基于这样的考虑，笔者特对海峡两岸的公务员立法技术进行比较②研究。 一、公务员法律体例：统一立法与分散立法 公务员的立法体例向来有两种模式，[1]笔者可以简单地概括为统一立法和分散立法，所谓统一立法，指公务员法规制的内容集中在一部统一的公务员总法典中，像日本的《国家公务员法》，德国的《德国公务员法》，英国的《英国公务员管理法》等均采取了统一立法模式；所谓分散立法指没有一部统一的公务员总法，公务员法律规范分散于若干部法律之中，比如法国的公务员法律规则就分散于《法国公务员权利和义务总章程》、《法国国家公务员章程》等几部法律之中。这两种立法模式的选择有何背景可能是一个需要探讨的问题，但大陆的公务员立法采用了统一立法模式，而台湾地区则与之不同，根据与公务员有关的各种制度来立法，制定了“公务人员考试法”、“公务人员升官等考试法”、“公务人员升迁法”、“公务人员任用法”、“公务员服务法”、“公职人员利益冲突回避法”、“公务人员俸给法”、“公务人员保险法”、“公务人员考绩法”、“公务员惩戒法”、“公务人员抚恤法”、“公务人员退休法”、“公务人员保障法”等十几部法律。值得注意的是，台湾地区的这些公务员法律的法位都是同等的，都是由同一机关制定公布的，在同一位次上。海峡两岸选择不同的立法体例与两岸的立法传统有关，大陆之所以选择统一立法模式，是因为大陆的政权体制属中央集权式，在这样的体制下，必须强调法律的相对集中和统一，这是《中华人民共和国立法法》所确立的一项基本原则。大陆的法律保留原则，实际上既保留了立法权的唯一性，也保留了中央权力的集中性，所以统一的立法模式便是一个顺理成章的选择。台湾受大陆法系的影响，一方面强调成文法的法律权威，另一方面强调每一个法律的针对性和时效性，而为了突出这样的针对性和时效性，他们常常在立法中强调每一个制度中的范畴立法，使一个相应的制度都有一个完整的法律范畴。例如大陆关于公务员权利义务的规定在公务员法中仅为该法的一个章，一共也只有3个条文，台湾仅公务员的义务就有一个专门的法律进行调控，即“公务员服务法”，该法共有25个条文。 统一立法模式与分散立法模式各有其优劣，统一立法模式由于突出了一部主法有助于提高法律权威，但是一部统一的法典不可能穷尽公务员法的所有内容，这就导致统一立法不统一，留下很多口子，必须通过不断制定下位法来弥补统一法典中的疏漏和解决法治实践中不断出现的新问题，于是每过一段时间都必须重新对统一法进行修订。分散立法模式则不利于公务员法的一体化，给人化整为零的感觉，但是分散立法可以在很高的法律层面上将每一相关法律制度都规定下来，像台湾地区虽然有众多公务员法律，但却都在法律这个层面上。通过比较我们认为，大陆应该在坚持统一立法的基础上进一步提升有关公务员规制事项的法位，大陆现有的很多公务员规定其法位明显太低，例如1997年3月28日发布施行的《新录用国家公务员任职定级暂行规定》就是由国务院人事部以人发[1997]23号文件的形式发布的。反观台湾地区对同一问题的规定则反映在“公务人员任用法”之中。总之，提高公务员有关具体制度规定上的法位是大陆公务员立法今后应当解决的问题。 二、公务员立法权分配：相对下移与相对收缩 立法权的分配与一国立法体制有直接关系，一般在单一制国家立法权分配相对收缩，而在联邦制国家立法权分配则相对下移。③以此而论，大陆立法应当走相对收缩的路径，但恰恰相反，大陆公务员立法权分配走的是相对下移的路径。据笔者统计，《中华人民共和国公务员法》总共有107条，而规定公务员相关制度的行政法规、行政规章就有1000多条，还不包括大量的地方性法规、地方政府规章、单行条例、自治条例等内容中的公务员行为规则，仅从法律、行政法规、行政规章这三类适用于全国范围的法律文件来看，大多数的有关公务员法律规定都放在行政规章一级。根据《中华人民共和国立法法》的规定，宪法、法律、行政法规的效力均高于行政规章，而行政规章与地方性法规之间、行政规章与地方政府规章之间的效力高低要由有关机关裁决，因此行政规章排在第四个或者第五个法位上。可见大陆公务员立法权分配下移现象非常突出，造成这种情况有其历史原因，解放后大陆的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度，直到1987年中共十三大上才提出建立国家公务员制度，因此大陆的公务员法发展相对较慢，目前尚处于探索阶段，但公务员法应属于宪政制度范畴，这样严重的立法权下移是不太科学的。而台湾地区则与大陆相反，台湾地区公务员立法权的分配相对集中，从目前台湾地区公务员立法情况看，行政系统的职能部门几乎不享有公务员法的立法权，其公务员法律都是由台湾地区的立法院制定的。在笔者看来，台湾相对集中的公务员立法使得其公务员法处于较高的法位上，具有较高的法律权威，是值得大陆借鉴的，大陆尚处于公务员法律制度的建立阶段，应当在建立阶段就将公务员法置于较高法位上。
