中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1008-7575(2006)01-0005-06 农会曾经在我国革命政权的初期建设阶段发挥了重大作用。为什么我国目前没有农会？是水土不服还是完成了历史使命？在国外农会蓬勃发展的新形势下，我国市场经济建设中还需要农会吗？这的确是一个令人深思的问题。 一、社团勃兴的历史背景 （一）社会国家化与国家社会化催生了社会中介组织 国家与社会的分离在19世纪出现逆转：“国家与经济的相互融合剥夺了资产阶级私法和自由主义宪法关系的基础。作为国家干预政策的结果，国家和社会之间的分离趋势真正消失了。”[1]随着国家进一步分权与让权，传统国家与社会的二元中插入“第三元”，即在传统公域与私域之间产生“第三域”（社团等中介组织），从而国家、社会与市场的三元性现代社会得以形成。[2]工会、农会与教会等社团具有非政府性、非营利性、公益性、公共权力性以及中介性，①因此，美国有政治家将其视为政府与社会之间的“中间结构”，这种多元化的结构是社会权力分配的重要表现，它介于中央政府与普通百姓之间，说它处于两者之间，是因为它既不处于从属地位也不属统治地位。[3]市民社会没有办法解决贫困的问题，需要国家加以干涉，但国家干涉又会使市民社会丧失自主性。因此，黑格尔强调同业工会是一种有效的手段，“同业工会是由市民迈向公民中间的一个中介体……透过同业工会，人们由市民社会跨入国家”。[4]马克思认为，“国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争获胜的无产阶级继承下来的一个祸害，”“（无产阶级）不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的社会条件下成长起来的一代有能力把全部国家废物抛掉。”[5]因此，从人类历史进程及发展趋势来看国家与社会的关系，结论是显而易见的：政府职能将不断弱化、转移，社会将承担越来越多的管理职能，直至全部。我们可以预言：“未来的‘国家’将是一个自我管理的‘社会’。”[6]虽然国家机器的消亡和社会的完全自治是一个漫长的过程，但这一趋势和进程是不可避免的。“在民主浪潮的推动下，国家行政逐渐向社会行政的方向转变，公共行政作为对国家行政的不足的补正方式被推上了前台。”[7]在当代，社会公共事务的增加以及复杂化，社会民主意识和能力的提高，都使得公共权力越来越多样化。“二十世纪六七十年代，许多国家的经济、政治、文化和社会出现了多元化的发展。……许多不同利益由不同组织所代表，权力不是集中于国家和政府，而是部分地分散于各种社会集团之中。这样，由社会的多元化，随之出现了权力的多元化。”[8]一方面，管理社会公共事务的公共权力不再由政府垄断，而是不断地被转移给非政府的社会公共组织，这说明国家所拥有的公共职能或者说行政权力呈现出逐渐收缩的趋势；另一方面，行政法调整的对象不再仅仅限于国家行政，它还开始对社会组织行使公共权力的行为进行规范和约束。据此，我们可以得出这样一个结论：在国家行政机关行政权收缩的同时，行政法却呈现扩张趋势。换一句话就是：“社会需要更多的治理而不是更大的政府。”[9]行政权是行政法（学）的基点，“行政权是行政法一切特殊性的根源。”[10]随着行政分权和行政主体的多元化，社团实际上充当“延伸了的公共之手。”[11]行政分权实际上包括“分权”与“还权”，对于我国现阶段市场经济来说，“分权”与“还权”同等重要。否则，政府就不能转型，人民的包袱过大，尤其是农村地方政府多级、多层与臃肿，成为农村时刻面临的负担。暂时的政策性减负并没有从根本上解决农民负担，只不过是由国家财政承受了不合理负担，最终还是间接加重了国家与人民的负担，弄不好，还会反弹回农村。因此，国家社会化和社会国家化进程必然催生大量的社会中介组织。 （二）社团的法理根据 1.宪法依据——结社自由的宪法权利 结社自由是民主政治必不可少的基本要素，充分的结社自由对于民主政治的实现至关重要。因此，结社逐渐演化为公民宪法上的一项基本权利。托克维尔对此有极好评价：“结社权是基本人权，破坏结社权就会损害社会本身；结社自由是反对专制政治的重要保障；结社可能会带来暂时的政治不稳定，但从长远看有利于社会稳定。”[12](P216-28)国家关于结社的宪法规范是行业组织合法性的基础。社团为民众提供了参与公共生活、培养民主能力和塑造民主观念的一个重要平台，它能够有力地推动经济建设和社会文明进步。结社自由是公民的基本权利，对结社自由的有效保护是民主社会的重要标志。因此，世界各国的宪法都规定了公民的结社自由权。在我国，宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”可以说结社自由已在宪法中得到充分体现。但结社自由是把“双刃剑”，没有谁敢说不允许结社自由，但也没有哪个国家宣布不对结社自由进行限制。关键是，这一刀该砍在哪里？由于结社自由是公民的一项重要而特殊的权利，对之加以谨慎而合理的运用可以促进民主政治和社会发展；反之，会导致政治动荡乃至更严重的后果。因此，托克维尔又警示人们：“即使说结社自由没有使人民陷入无政府状态，也可以说它每时每刻都在使人民接近这种状态。”[12](P217)因此，宪法规定结社自由的基本权利必须加以保证，同时又必须予以适当限制，否则，都会引起社会的爆炸或失控。 2.行政法依据——现代公共行政的法治化 现代行政法“平衡理论”在区分政府与公民各自范畴的基础上强调了政府与公民之间的合作与协调，并期望通过这种积极的互动来实现对政府的制约和对公民的保护，从而达到政府与公民间权利义务的平衡。一方面，行政法对政府的活动领域进行相应界定，政府应当在限定的范围内依法行政，不得任意干预和侵犯公民的自主领域；另一方面，政府又必须积极行使权力，实现对公民权利的保护并拓展公民权益的范畴，而公民则不仅仅要求有独立于政府及不受政府侵犯的权利，他还需要通过参与政府活动来提高自己的地位，增进自己的利益，以实现对政府的监控。除此之外，随着现代公共行政的进一步发展，我们还必须注意和重视一种新兴的平衡机制——通过社会中介组织来实现政府与公民间的平衡。行业组织等既代表“公”又代表“私”的社会中介组织的兴起，他的双方代表性对行政法的发展以及体现和实现现代行政法平衡精神上也发挥重要的积极作用。[13](P80)行业组织的代表协助政府推行或实施对公民的公共管理，维护社会公共秩序；代表社会成员以集体的名义参与、影响并监督政府活动，从而保障公民权利的真正实现。相反，如果公民不能通过一定组织集中行使权利，增加自己的影响力，就无法最有效地制衡和约束行政机关，维护自身权益；而政府如果不能通过这些中介性组织的协助，也很难使其管理目标得到最为顺利的实现。行业组织在政府与市场可能发生的冲突或不和谐中充当了协调和中介的角色。社会中介组织一方面它代表国家执行和贯彻国家制度，另一方面它具有利益表达功能，代表公民参与政府政策的制定与执行。可以说，这些组织扮演了一种通过授权集利益表达和政策执行于一身的角色。[13](P81)行业组织这种中介作用有利于缩小政府与公民的距离感。在市民社会中，公民与政府的距离虽可减少政府对公众生活的干预，削弱政府过多的强制性，保证社会的自主性和独立性，但现代市民社会的国家也越来越无动于衷，越来越受到自己内部的权力运作、管理程序或精英所左右，无法满足人民日益增长的需求和欲望；同时，公民觉得自己越来越无力影响政府的行为，也无法使自己的声音为政府所倾听。[14](P199,219)因此，政府与公民保持一定距离，对于划清界限或者说对二者进行区分是必要的，但必须想办法加强政府与公众联系的渠道，使他们能够相互利用、相互影响，形成良性互动。在现阶段，“我们所急需的不只是围篱与限界，而是与权力建立起新的联系。”[14](P219)因此，只有社团才能满足人民这方面日益增长的需求。另外，行业组织还能够缓冲政府与公民的紧张。政府与公民并不总是和谐、互动的，如果政府不能及时的了解公民的要求与主张，同时有策略地推行政府决策，而公民又缺乏一个稳定的制度化的渠道来
