在我国法学界尤其是行政法学界，行政立法和行政立法权是约定俗成的概念。从实践的角度看，行政立法权主要用来指称特定的国家行政机关依法制定、发布规范性文件的权力。而行政立法则可以用来指称特定的行政机关制定、发布规范性文件的活动，或者指导这种活动的结果——行政机关制定和发布的规范性文件。在我国，几乎每一个行政机关乃至行政机关的内部机构、派出机关和派出机构，都拥有范围不同、程度不等的文件制定权（规范性法律文件的制定和发布权）。所不同的是，不同的行政机关的“立法权”或为国家法律所明确确认，或虽未获明确确认，但现实存在并行使着。由于各行政机关文件制定权的来源或法律依据不同，不同的行政机关据此制定或发布文件的活动，或被称为行政立法，或被称为制定和发布其他规范性文件的活动。①行政机关对立法事务的广泛介入，对立法领域的不断扩展，则是我国行政权日益扩张的典型表征之一。虽然行政权染指立法事务在现代国家已属常见，但我国行政机关对立法事务的介入程度却是其他国家的行政机关（政府）所无法比拟的。这突出体现在我国行政机关拥有的日益广泛的职权性立法权、授权立法的失控以及行政机关对行政性法律、地方性法规及行政规章的垄断性解释权等方面。其后果表现为立法的随意性，严重削弱文件的稳定性、协调性与连续性，由原来的政出多门恶化为当今的法出多门，既增加了立法成本，浪费了宝贵的立法资源，又人为地增加了执法的难度和障碍。 一、日益扩张的职权性立法 职权性立法是我国行政法上特有的一个概念，主要用以指称特定的国家行政机关依照宪法和组织法所赋予的行政管理权限，在其职权范围内自主地制定和发布文件的活动。②根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第90条第2款以及《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）第10条的规定，国务院有权制定和发布行政法规，国务院各部、委员会有权制定和发布行政规章（部、委规章）。由此形成了我国多部门、多层级的多头立法局面，行政机关所拥有的职权性立法权则呈现出不断扩张的态势。这主要体现在： 首先，特定的地方人民政府被赋予了行政规章的制定权。省级人民政府以及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府的规章制定权源于1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》（以下简称《若干规定的决议》）。《若干规定的决议》第10条规定，原地方组织法的第35条第(1)项最后增加“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。根据这一规定，共有两级地方人民政府获得了在本行政区域内制定和发布行政规章（地方政府规章）的权力，即省、自治区、直辖市人民政府和设区的市人民政府。其中，设区的市人民政府具体又分为两类：一是省、自治区人民政府所在地的市的人民政府；二是经国务院批准的较大的市的人民政府。此外，四个经济特区所在地的市的人民政府也获得了一般性的行政规章制定权，但由于其立法权分别来自全国人大及其常务委员会的特别授权，因此，如后文将要讨论的那样，它们属于授权立法的范畴。 其次，通过《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）扩大了行政规章——主要是指部、委规章——的制定主体。1979年的《国务院组织法》和1982年的《宪法》都明确将部、委规章的制定主体限于“各部、委员会”。根据“明示其一即斥其余”的解释规则，我们可以得出结论：包括审计署、中国人民银行以及国务院其他部——主要是直属机构——并非行政规章的制定主体，无权制定行政规章。关于这一点，我们也可以从1999年制定的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）中得到印证。该法第7条明确规定，行政相对人在申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的“国务院部门的规定”等不合法时，可一并提出对这些“规定”的审查申请，这些“规定”“不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章”。这实质上是将直属机构的规范性文件排除在行政规章的范围之外。在实践中，除国务院各部、委以外，包括直属机构在内的国务院各部门制定的规范性法律文件获得了类似于部、委规章的法律地位。因而理论界也有人认为国务院直属机构制定和发布的文件属于行政规章的范畴。③尽管如此，理论界仍有学者对此持谨慎态度，他们认为国务院各直属机构都不属于行政规章的制定主体，其所制定和发布的规范性文件亦不属行政规章的范畴。④ 然而，在2000年制定的《立法法》中，却一改《行政复议法》的规定，进一步将部、委规章的制定主体由《宪法》和《国务院组织法》规定的“各部、委员会”扩大为“中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。⑤根据这一规定，国务院各“直属机构”在事实上被分为“具有行政管理职能”和不具有行政管理职能两大类。前者可以制定和发布行政规章，而后者则不能制定和发布行政规章。应当认为，国务院的大多数直属机构甚至是所有直属机构，均在不同程度上拥有行政管理职能，因而《立法法》在事实上赋予了大部分——如果不是说所有的话——直属机构以行政规章的制定权。如此一来，除了极个别的纯事务性、咨询性机构外，国务院各直属机构几乎都获得了行政规章的制定权。⑥ 再次，职权性立法涉及的范围越来越广泛，权限越来越模糊。从1949年共和国成立至1982年新《宪法》的颁布，我国的立法体制基本上采用的是高度集权的立法体制，即立法权主要集中于最高国家权力机关，而地方权力机关以及行政机关基本上没有所谓的立法权。⑦国务院虽然也进行过一些立法，但数量很少。新《宪法》颁布以后，虽然国家立法机关进行了大量的立法工作，颁布了一系列法律，一些地方国家权力机关也或者根据《宪法》的授权，或者依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的授权制定了大量的地方性法规，⑧但在建构社会主义法律体系的迫切要求与立法经验匮乏的双重压力下，最高国家权力机关及有关地方国家权力机关所进行的立法仍然不敷现实之需。在此形势下，国家行政机关特别是国务院及其所属各部、委，就宪法和组织法规定的职权范围以内的事项制定了大量的行政法规、行政规章或规范性文件，内容涉及公安、民政、科学技术、金融、环境保护等国家行政管理的各个方面。在立法政策上，国家依循的是先制定地方性法规或行政法规和规章，再制定正式法律的思路。这也从政策上承认了地方国家权力机关、行政机关可以行使国家立法权。同时，国务院及其各部门、地方人民政府制定的行政法规和行政规章，还涉及理论上应由国家立法机关以法律形式规定的事项。⑨
