中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8024(2006)01-0005-09 政府职能的演变与行政规划 应松年 (国家行政学院 法学部，北京 100089) “规划”的词义古已有之，简而言之，就是人们对未来长远的筹划和安排。对一般人来说，与之相对应的“计划”是一个更为熟悉的名词。《中庸》里有句古训：“凡事预则立，不预则废。”用今天的话讲，这里所说的“预”就是规划或计划。在古代汉语中，有“规者，正圆之器也”的说法，后来由其表面字意而推演出了谋划、筹划之意。古人所谓“宜未雨而绸缪，毋临渴而掘井”的训诫，更表达了对未来进行规划的重要性。在英语中，对应于规划或计划的词汇主要有plan,programe,project等，它们都蕴含着提前安排某种行为的意思。可以说，对于未来的探索与筹划似乎是人类的本质。从柏拉图的《理想国》到莫尔的《乌托邦》等一系列人类智慧的结晶，无不表现出人们希望以理性为人类计划未来的明显印迹。在国家治理问题上，汉密尔顿指明了一个值得人类永久思考的问题：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”[1] (P3)显然，这种对国家治理的“深思熟虑”更是我们政府的职责所在。 一、行政规划及其现实必要性 行政规划在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色，但在行政法学中的研究却起步较晚，尚未引起学者们的足够关注，具体实践与理论研究之间处于严重失衡的状态。在我国的法律中，由于同时运用了“规划”和“计划”两种用语，造成了国内行政法学界法律用语表述的混乱，往往“行政规划”和“行政计划”被相互混用。但严格说来，“计划”是指工作或行动前预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面的长远的发展计划。因而“规划”比“计划”更具有宏观性、战略性和长远性。有意思的是，在计划经济盛行的苏联，相关的行政法教科书中也没有抽象出一个“行政计划”或类似的法律名词。相反，在日本、德国的行政法学界，“行政计划”却是一个被广泛使用的词语。就国内而言，可能是为了彻底摆脱计划经济时代的阴影，近年来政府部门更愿意使用“规划”而不是“计划”，这也是我们倾向于把“行政计划”转换为“行政规划”的原因①。 各国对行政规划的定义基本是一致的，其核心涵义即为如何有效达成未来行政目的所做的主观的理性设计与规划。正如日本学者室井力所认为的：“所谓行政计划，是指为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。”[2] (P53)德国学者也认为：“计划行为是指为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。”“计划是预先确定的目标及有关必要实现手段的主观设计，是有关安全、简便和迅速地实现预定结果的草案，是计划行为的结果。”[3] (P180-181) 随着社会分工的日益加剧，各种社会关系和利益的冲突相互交织在一起，因而社会对其内部的协调一致性的要求也越来越高。特别是作为一种“社会化”大生产的经济活动，更需要强有力的组织、规划和引导。这就是形成马克斯·韦伯所谓“官僚体制”的根本动因。韦伯认为，由于现代社会的复杂性、国家事务的繁杂及现代技术的广泛适用，行政管理应出于技术上的“工具合理性”。官僚体制则具有此优势：“其技术上的优势超过任何其他的形式。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力。”[4] (P296)而且“纯粹的官僚体制的行政管理，纯粹从技术上看，是实施统治形式上最合理的形式。人们只能在行政管理的‘官僚体制化’和‘外行化’之间进行选择，而官僚体制化的行政管理优越性的强大手段是：专业知识”[5] (P248)。 正是基于行政内在的“合目的性”，行政才成为一种“积极性的、针对将来的塑造活动”[6] (P7)。行政规划也由于其鲜明的“理性设计”而成为能最充分展现行政这一特性的行政行为。因此，学者们对行政规划的现实必要性是毫无疑问的。显然，“行政计划的必要性在以为整体实施各种行政活动和便宜达到行政的目的。在行政活动多样化、扩大化的今天，单独实施个别的行政与其他行政活动之间产生摩擦或冲突的可能性是很大的。本来应委托私人进行的社会活动、经济活动，有时要求行政机关予以引导或调整。这种情形下的行政计划的必要性，不得予以否定”[2] (P53)。“现代国家的行政不比农业或早期工业时代一样，许多国家政策的实行都必须‘慎谋而后动’，因为愈重要的行政措施一定会牵涉到人民的权利义务、国家预算的来源、社会的反应……所以必须事先作周详的规划。”[7] (P239)特别是，“在今日，随着经济的发展，生存竞争中日益激烈，由于追求理想目标的时间日愈急迫，加上生活空间的不足以及财政资源的有限性，更使得国家行政计划愈来愈重要”[8] (P37)。这种理性的、周详的事先规划与安排正是行政规划所要竭力达成的目标。 二、政府职能的历史演变 从历史上看，上述行政规划的必要性并不是不言自明的，而是与政府职能的变迁联结在一起的。在以“自由放任”为主流的古典自由主义思想下，经济发展寄希望于市场这一“看不见的手”的安排，政府的职能范围受到最大限度的拘束，没有给政府计划或规划的施展留下足够的空间。在此时期，“管得最少的政府，是最好的政府”已成为一个标志性的格言。在亚当·斯密看来，在自由市场经济中，政府应尽到三种职能：(1)保护国家，使其不受其他国家的侵犯；(2)维持社会公正与秩序；(3)建设并维持一定的公共机关以及一定的公共工程，例如道路、运河、教育等。这种国家的类型就是通常的“夜警国家”，政府扮演的只是“守夜人”的角色。在行政法学中，我们称之为“秩序行政”，即单纯以创设良好的公共秩序为目的，而不主动干预社会的发展。
