长期以来，学者们对行政行为概念的认识分歧，主要表现为对其主体要素、权力要素和行为效果要素等构成要素有不同理解。行政行为的概念分歧严重阻碍了我国行政法和行政法学的发展。在新中国行政法学研究走过近30个春秋，行政诉讼制度积累了20多年经验的今天，① 结束分歧、统一行政行为的概念是当务之急。本文拟探讨统一行政行为概念的必要性及其路径选择，并对行政行为的概念体系及需要修正的行政行为的基本理论作简单阐释。 一、结束分歧，统一行政行为概念的必要性 (一)统一行政行为的概念是确保良法之治的需要 统一行政行为的概念对良法之治的实现举足轻重：首先，统一行政行为的概念有利于实现行政法制的统一。如果立法者对行政行为概念存在分歧，那么在立法时将不知所云；或者，在相同文字的掩盖下，法制统一似乎已经实现，但当把这些“行政行为”放置于行政法律体系之中时，“行政行为”之间的矛盾与冲突就凸现出来。简言之，行政行为的概念分歧将成为破坏行政法制统一的元凶。② 其次，统一行政行为的概念有利于实现行政立法的简洁性。如，《行政复议法》和《行政诉讼法》在规定其受案范围时，都列出了长长的“具体行政行为”的清单；如果对“具体行政行为”的内涵和外延有清晰和统一的认识，这些列举就可以省略。③ (二)统一行政行为的概念是规范公共行政方式的需要 随着社会的发展，公共行政面临的事务越来越多。为妥善解决各项行政事务，行政方式必须因事制宜。这样，除行政处罚、行政强制等刚性行政方式外，蕴含着行政主体与行政相对人之间的协商与合作精神的行政指导、行政合同等柔性行政方式也被推到前台。虽然，柔性行政方式剔除了刚性行政方式的“命令”、“强制”等因素，但它仍可能给行政相对人和其他社会公众带来不利影响。因此，柔性行政方式仍然需要行政法的调整和规范。然而，长期以来，学者们把“行政行为”作为行政处罚、行政强制等刚性行政方式的上位概念，而对行政行为是否包含“行政指导”和“行政合同”等柔性行政方式存在争议。同时，为了阐释客观存在的柔性行政方式，学者们不得不把“行政指导”与“行政合同”放置在“行政相关行为”中或者“行政行为”编的“行政主体实施的其他行为”中进行论述。④ 这种态势使得行政法对柔性行政方式关注不足——关于柔性行政方式的立法几乎为零。⑤ 这种状况在行政实践中产生了诸多不良影响：行政主体在选择行政方式时，更多的不是考虑行政事务的性质和实现行政目的的需要，而是考虑采用哪种行政方式可以逃避法律的规范，或者说可以避免成为行政诉讼的被告。于是，行政行为与非行政行为的区分，演化成了行政主体是否承担及怎样承担法律责任的区分。因此，统一行政行为的概念，把柔性行政方式纳入行政行为的范畴，是规范公共行政方式的需要。 (三)统一行政行为的概念是实现行政诉讼宗旨的需要 行政诉讼以监督行政机关依法行使职权、保障行政相对人合法权益为宗旨。然而，行政行为概念的分歧使得该宗旨的实现步履维艰：《行政诉讼法》第5条规定行政诉讼的审查对象是“具体行政行为”，但由于对“行政行为”概念存在分歧，因而对“具体行政行为”的所指也各存己见。为消除分歧，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(1991年5月29日颁布生效，已废止)中明确界定“具体行政行为”，但这一界定明显缩小了行政诉讼的受案范围。⑥ 后来，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中不再给“具体行政行为”下定义，而是以“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”(第1条)取而代之。然而，哪些行为是“行政行为”或“具体行政行为”的争议仍然存在。⑦ 二、统一行政行为概念的路径选择及其理由 目前，结束分歧，统一行政行为的概念是学术界与实务界的心声。总体上，学者们提出了统一行政行为概念的两条路径，即采纳“狭义型”行政行为概念和“广义型”行政行为概念。前者主张借鉴德、日等国的行政法学说及立法成果，缩减行政行为的外延和内涵，以保持概念自身逻辑的严密性和体系的完整性，即以“行政行为”取代“具体行政行为”，并对行政作用实行类型化处理，使行政行为与法规命令、行政合同、事实行为等是同一位阶的概念，同时围绕着行政诉讼界定行政行为。此时，“行政行为是具有行政权能的组织或个人行使行政权，就具体事项针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为”。⑧ 后者主张回应公共行政对传统行政行为概念的挑战，正视内部行为与外部行为、强制行为与非强制行为以及单方行为与双方行为都是行政权的具体化和表现形式的事实，把它们都纳入行政行为的范畴，因此，行政行为是“依法享有行政权的组织或个人(主要是行政机关、法律、法规授权行政组织、委托行政组织和公务员)，为实现一定的行政管理目标，执行公务的各种行为方式、方法和过程的总称”。⑨ 笔者认为，虽然，“狭义型”行政行为概念能够同德、日等国的行政行为概念系统接轨，但它忽略了法律移植的条件与成本及一个科学的概念系统与本国语言使用习惯的关系。相比较而言，“广义型”行政行为概念更为可取。不过，笔者倾向于把“广义型”行政行为界定为：行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法。具体来说，采用上述“广义型”行政行为概念的理由如下。
