宪政，对于中国来说是一个舶来品。我们对于宪政认识得还不够深不够透，缘于对西方宪政的模式及其内在机理还缺乏历史的考察和深入的分析。西方宪政的奥秘和机理究竟是什么？答案不在历史之外，而在其宪政的形成历史之中。尽管西方宪政的模式随着历史的发展而不断演变，变化相当复杂，但确有规律可循。西方古典、中世纪时期的宪政模式，强调的是行政权力要依司法而行事，而近代西方的宪政模式强调的是行政权力要接受议会的监督和约束。究其宪政模式变化的深层原因，在于近代以来对行政权力进行单一的司法规制已不合时宜。因为，无论从国内需要，维持地方秩序，统一度量衡，还是从国际需要，争夺殖民地，发展海外贸易，都需要加强国家的行政权力，并给行政权力的行使以更大的灵活性。政府刻板的依司法行事只能造成政府行为的低效率，从而无法有效提供公共服务。也就是说，司法与行政是两回事，行政权力在司法领域要守法，而在政治领域则要根据时势的需要应有所变通，但又要有约束。近代西方国家对行政权力的强化和约束，主要是通过代议制建构国家公共财政实现的。而从宪政史的角度看，近代西方代议制宪政功能的内在机理就在于对国家财政的公共化组建和监管。 一、代议制宪政模式的形成 （一）西方古典、中世纪时期的司法型宪政模式及其弊端。在西方，宪政体制渊源于古希腊的雅典，不过雅典是通过直接民主来实施宪政和建立公共权力的，雅典的宪政模式只适于小城邦，并不适合庞大的地域国家。而当罗马帝国出现时，由于帝国不可能在其庞大地域范围内实行直接民主，而又没有建立起代议制的宪政组织机构，从而使罗马帝国无法建立具有公共性的国家权力，为维护公共需要，它只能走向帝制，开始强调“国王的意志即法律”、“国王不受法律限制”。从行政效率来考虑，帝制不乏其合理之处。然而，帝制又与罗马的司法公平发生着冲突，因为“王在法之下”是罗马法治精神的基本原则。如此以来，行政效率与司法公平二者之间的矛盾就成为影响罗马帝国后期发展的体制悖论：“罗马法成功地将人际关系植根于法律之上，却无法将同样的模式转用在政府的活动上面。……共和体系纵然会用严格的法律，来约束官员的活动，到后来，却承担不起帝国的政治责任，惟一的解决办法只好让皇帝掌握无限的权力。罗马人民理论上依然是帝国权威之源，这正如他们同早期的行政长官是同样的关系；可实际上，却不存在实现民意的合法途径。这意味着，他们再无法凭借法律手段，把皇帝及其大臣约束在法律范围以内。惟有道德制裁一端可以运用；然而这样的社会长期重法律而轻伦理，道德制裁力量太弱。”① 中世纪西欧存在宪政，我们勿庸置疑，但中世纪西欧的宪政模式，依然是强调“王在法下”，即通过司法来规制国王权力，其局限也是明显的：“所有中世纪宪政的根本缺陷是，除非诉诸暴力革命或以之相威胁，它便无法对事实上践踏臣民权利（毫无疑问不属于国王合法权力范围）的君主执行惩罚。”② 由此，我们从中可以窥探出西方古典和中世纪时期司法型宪政模式的弊端：行政权力过分受司法约束会使政府丧失效率，而行政权力的过分鼓胀又会侵蚀民众的个人权利。事实上，“所有的古代民族，都无法在这种极端下面维持平衡，这样，古代民族虽然企图创造植根于法律的社会，却难免失败。”③ （二）代议制宪政模式在西欧中世纪城市中的萌生。近代西方宪政的基本模式是代议制，而“近代立宪主义的实际存在首先出现于11、12世纪西欧的城市法律制度。”④ 也就是说，代议制最先起源于中世纪西欧的城市。“市政大会乃是自提比略以来的第一个代议政府；实在是他们，而非《大宪章》开今日民主政治的先河。”⑤ 由于在中世纪西欧没有不设防的城市，所有的市民都必须共同关注城市防御，并通过议会的形式来共同承担防御经费，这一事实本身就是一场重大的体制革命。“因为纳税者这时是根据自己的能力为公共事业纳税，而不是为诸候的个人利益缴纳专断的封建税。这样，税收就恢复了它在封建时期所丧失的公共性质。为了估定与征收这种税款，为了应付随着城市人口增加而产生的不断增长的需要，设立或选举市参事会很快就成了必要。……12世纪时，各处的市参事会都成为公共权力机关所承认的组织，并且成为每个城市中相沿的制度。”⑥ 由此可以看出，税收是代议制之母，代议制主要是基于税收和公共财政的需要而产生。正如孟罗·斯密所指出：“中世纪城市之新政治形式，乃一种代议政治”。⑦ 中世纪城市正是通过代议制完成了财政的公共化建构，并从根基上确保了城市行政权力的公共性，从而也就开创了代议制宪政模式的先河，并为近代西方民主形式提供了样板。正如萨托利教授所指出的，近代西方民主并不是古希腊式的民主，即直接民主，而是代议制民主，人们之所以会轻易地忘掉古代民主与现代民主之间的区别，是因为人们为求简洁而只说“民主”。⑧ （三）代议制宪政模式在近代英国的确立。近代欧洲，伴随着争夺海外贸易和维护国内秩序的需要，使得提供公共服务的组织单位发生了变化，即由地方性的城市转变为地域性的民族国家。此后，民族国家的主权理论一直是市民阶级用来对抗中世纪教会和封建领主，消除地方割据的有力武器。起初，市民阶级的要求在于增加而非削弱国家的权威，而对国家的组织形式并不关心，只要国家能为社会提供公共服务，保证社会健康发展，他们便愿意无条件服从于国家。也正如亨廷顿所指出的：“人们可以有秩序而没有自由，但他们不能有自由而没有秩序。”⑨ 而随着以国王为代表的行政权力对市民阶级人身和财产的一次次恣意践踏，市民阶级才认识到需要对行政权力进行约束和规范，并应由代表他们利益的组织机构来监督和实施。即，开始强调“对治理权，要在中世纪的法律限制外，再加一道现代政治控制”。⑩ 然而，中世纪的政治文化强调的是，政治事务乃是国王的专利，非国王外，“任何人不得捣乱神秘的国家和政府事务”。(11) 即使是议会也不得染指政治事务，从而也就决定了，“中世纪议会的权力根本无法与现代的议会相比，管理公共事务的责任仍然在于君王的执政官员，同时即使最无能的君王，也不愿承认这些议会代表是平等执行政府事务的参与者。”(12) 也就是说，现代议会并不同于中世纪的议会，后者是王室行政系统的附属物，前者却是拥有监督和制约国家行政权力的独立政治机构。作为一种革命性变革，1688年英国的宪政危机最终引发了英国议会由中世纪议会向现代议会的蜕变。从此，英国的议会开始代表全体国民，开始为国民的利益并以国民的名义反对国王。(13) 通过代表人民，英国议会被注入了新的意义，成为了政治机构，开始参与国家政策的制定和实施的监督，对政府的行政权力构成了有效监督和约束，从而也标志着英国新的宪政时代的来临。即，议会的政治责任开始取代司法责任而成为新宪政的组织原则和模式。英国光荣革命后，议会被确立为财政与立法的终极权威，成为英格兰政制中的一个常规和正式机构，“常任议会时代由此开始”。(14) 光荣革命开启了议会“至高无上”的时代，它从根本上解决了近代英国民族国家政府的组建问题：现在的国王是“议会中的国王”，而不再是王朝政府时“单独的国王”。(15)
