中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1002—462X（2006）01—0090—05 一、纠纷解决机制系统化之基本思路 社会冲突和纠纷无时不在，其种类和形式是多种多样的。现代社会的发展越来越明显地表现为多元化、多样化的趋势，纠纷解决机制也相应地向多元化、多样化的方向发展和完善。 纠纷解决机制系统化，希望从宏观上分析现代社会各种纠纷的表现形式以及解决纠纷的各种制度，揭示纠纷及其解决机制之间的应然关系，探索现有解决机制的整合与优化，并在归纳现代社会发展趋势的基础上，认知社会冲突的新形式，寻求解决纠纷的新方法。一个基本的观点是，不同种类和形式的纠纷需要有不同的解决机制，也没有一种解决机制可以应对所有的纠纷。各种解决机制应当相互协调、相互配合，形成一个完整的、优化的系统。 从宏观的层面看待社会冲突与纠纷，可以从政治、法律、经济、技术等多个角度研究其解决机制。不同领域的问题通过不同的途径加以解决。① 在法律这一中观层面上，我们要分析法律问题之解决的途径、方式、方法。在微观层面上，则可能是某种特定类型纠纷之解决机制，或者某种途径、某种方式在解决纠纷上之特点，因此要研究纠纷解决机制的对象、途径、方式与方法。 就行政领域而言，行政行为的多元化要求多元化的纠纷解决机制。行政行为与行政管理手段的多元化、复杂化是现代行政法的发展趋势。在当下行政法愈益由传统的干预行政向服务行政、给付行政转化的过程中，侵犯相对人合法权益的行政行为的种类和形式愈益复杂，行政纠纷的表现形式与情形更加多样化。与此相适应，必然要求并导致多途径、多渠道地实施行政救济。在此情况下，设置和实施行政救济制度应当遵循一个基本原则，那就是救济途径、救济方式和方法与被救济的行政行为相适应。应当根据被救济行为的不同特性而构建具有与被救济行为相适应的程序和制度。由于救济途径在相当程度上决定救济方式和方法，因此，最主要的是救济途径与被救济的行为相适应。救济途径的设置与被救济行为不相适应，不仅达不到设置救济制度的目的，反而会产生负面影响。② 在此情况下，立法者和研究者更加应当对行政纠纷的解决机制进行系统化的分析，在全面考察纠纷类型与形式的基础上，正确分析与评价各种纠纷解决制度之特点，研究行政纠纷与解决机制之间的关系，探讨解决机制的合理与优化，从而寻求在我国建立设置合理、运作有效、和谐统一的行政纠纷解决机制。 观察行政纠纷解决机制，可供选择的途径有多种。如行政诉讼、行政复议途径。经过多年的实践，已经发展出相对固定的对象、方式与方法，在我国的行政纠纷解决机制中成为比较成熟的途径。但一些新的解决途径尚处于探索之中，如仲裁。信访可否成为一种可供选择的纠纷解决机制？如果作为一种纠纷解决机制，信访应当应对何种类型纠纷之解决？信访制度本身有哪些独特的方式与方法应对该类型纠纷之解决？在我国的纠纷解决机制中，信访应当发挥怎样的功能和作用？如何发挥其功能和作用？这就涉及信访的制度定位问题。 作为一项具有中国特色的制度，信访 产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下，50多年来，在反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷方面发挥了重要作用。但是，在国家实行改革开放和进行法制建设20余年之后，在诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制日益健全并逐渐为社会成员知晓和认可之后，信访制度何去何从，成为一个需要关注和讨论的问题。在诉讼、仲裁、复议等制度日益健全的情况下，居高不下的信访数量与极低的解决比例，申诉、控告、检举作为公民宪法权利与各级政府控制信访数量、限制上访人数的努力，又形成一系列的矛盾和悖论。正因如此，从纠纷解决机制的系统化入手，分析信访在整个纠纷解决机制中的功能和地位显得非常重要。只有制度定位清晰，相关问题才能迎刃而解。 二、信访制度定位之分析 从纠纷解决机制系统化的角度观察和研究信访工作，可以从以下几个方面明确新时期信访工作的定位。 （一）目的定位——解决纠纷还是联系群众 何谓纠纷解决？有学者研究认为，社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含四个层次：（1）化解和消除冲突；（2）实现合法权益和保证法定义务的履行；（3）法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；（4）冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现。③ 这四个层次可以作为我们分析、衡量和评判纠纷解决机制的标准。在现有的纠纷解决机制中，诉讼可以也应该实现以上的全部四个层次。而某些解决机制，如人民调解，则大概只能做到解决冲突的第一个层次。这样的分析并不是要说明各种解决机制的优劣。笔者也不认为不同的纠纷解决机制存在优劣之分。如果某一个解决机制只能实现解决纠纷的第一个层次，那是因为一个社会存在着只需要实现第一个层次功能的社会冲突。恰当地将不同的解决机制运用于不同的社会冲突领域，正是现代社会发展多元化的需要。因此，从功能上分析，作为一种纠纷解决制度，至少应当能够实现第一层次的要求，即化解和消除冲突，否则，就不能被称为一项解决纠纷的机制。那么，当我们以此为标准，分析现有的信访制度时，不需要进行更多的审视就会发现信访不仅不可能全面地实现解决社会冲突的多个层面的含义，甚至连化解和消除冲突都很困难。
