中图分类号：DF34 文献标识码：A 文章编号：1008—4525（2006）01—031—08 一、问题的提出 “9·11”恐怖袭击、“SARS”事件、印度洋大海啸以及禽流感等危机事件都已经充分表明：社会和公共事务经常呈现常态和非常态并存并且交叉影响的状态，政府不但要承担常态的公共事务管理，也要承担非常态的公共事务管理。应急性行政管理再也不能作为一种可以被人忽视或者遗忘的行政管理模式了。然而，政府行政管理的经验表明，在各类突发性公共事件的预警和处置过程中，公安机关的功能和作用是其他政府机关所不能比拟的。哈德罗·K·贝克尔就认为， 警察是所有主权国家阶级专政的重要工具，是社会和政治的执行机构，是维护国内和平、保护公共利益的主要力量。① 那么，我国应急性警察行政权制度的现状如何？② 存在哪些不足？产生这些不足的原因是什么？如何加强和完善我国的应急性警察行政权制度？本文将围绕这些问题加以论述。 二、我国应急性警察行政权之缺陷 我国虽然在建国初期，通过废除国民党的旧警察制度，在全国建立了人民警察制度，但是，通过法律的形式来规范人民警察依法行使权力则是上世纪90年代的事。③ 现有的成百上千件有关警察行政权的法律、法规和规章中，涉及到应急性警察行政权的主要是《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）、《中华人民共和国集会游行示威法》（以下简称《集会游行示威法》）、《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（以下简称《信息系统安全保护条例》）、《110接处警工作规则》、 《城市人民警察巡逻规定》、《公安机关人民警察内务条令》、《公路巡逻民警中队警务规范》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《突发公共卫生事件应急条例》等等。 为进一步理解我国应急性警察行政权的现状，我们可以运用不同标准，分析上述法律、法规和规章对警察应急性行政权力的规定。如果从行政管理领域的角度加以分类，可以发现公安机关的应急性行政权包括应对重大突发性自然灾害的应急性权力，应对重大突发性工业事故及灾难性事故的应急性权力，应对重大突发性社会动乱的应急性权力和重大突发性政治危机的应急性权力。如《公安机关人民警察内务条令》第40条规定，遇有下列紧急情况，县级以上公安机关应当按照紧急行动方案，组织有关人员立即赶赴现场，并及时报告上级公安机关：（1 ）发生重大治安事故、事件和案件；（2）发生重大刑事案件；（3）发生重大涉外事件；（4 ）发生重大自然灾害事故；（5）发生外敌侵扰、空袭；（6）其他紧急任务。 如果以公安机关在不同类型的突发公共事件中的功能或作用为标准来分类，可以分为主导型的应急行政权力与协助型的应急性权力。前者是指公安机关作为处理突发公共事件的主管机关，主要针对骚乱、动乱、暴乱（“三乱”）和恐怖袭击。④ 后者是指在突发性公共事件处置过程中，公安机关为其他行政主管机关提供职务协助，排除妨碍执行公务的行为，以维护社会公共秩序。如《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定，在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。如果以应急性警察行政权力所保障的利益的不同性质为标准，可以分为客观型应急性权力与主观型应急性权力。前者是指在突发公共事件处置过程中，公安机关为确保国家机构正常运作、国家基础设施的正常运转以及关系国计民生的重要工厂、研究机构和医疗单位正常工作等以维护公共利益所享有的应急性权力。后者是指突发公共事件处置过程中，公安机关为保障公民的合法权益和自由、救济受到突发事件危害的公民的生命和财产等维护个人权益的应急性权力。当然，客观型应急性权力与主观型应急性权力又可以进一步分为各种类型的具体行政行为，如行政强制、行政征收和征用、行政命令与处罚等形式。以上分类表明，公安机关的应急性行政权力所需要应对的突发公共事件范围极为广泛，可以采取的形式非常之多，足以体现公安机关在应对突发公共事件中的功能与作用。然而，如果运用现代突发公共事件管理的基本原则和制度来对照我国的应急性警察行政权力制度，依然可以发现有许多不足，这主要体现在以下几个方面。 1.重突发公共事件处置阶段的应急性权力，轻突发公共事件预警阶段的应急性权力 这是根据突发公共事件发生和发展演变过程为标准作为所作的分类。⑤ 前者是指突发公共事件对一定区域的社会危害已经不可避免、或者一定区域的社会已经开始遭受危机并向更大范围发展蔓延，不采取危机发生期应急措施不足以控制危害和危害的蔓延，行政机关决定并宣布进入危害发生期，并采取应急措施。后者是指有事实表明公共事件对社会的危机正在临近或者对社会的威胁已经出现，不采取预警措施不足以防备或者阻止这种危机和威胁，行政机关决定并宣布进入预警期。从现有法律和法规或规章对警察应急性行政权力的规定来看，主要侧重于突发公共事件处置阶段的权力，很少规定在预警阶段的权力。以《戒严法》为例，从整部法律的结构体系到具体条款，没有一个条款或章节专门规定人民警察在动乱、骚乱或暴乱的预警阶段的权力，所规定的实施戒严的措施主要适用于戒严期间，如该法的第13条、14条的规定。只重视突发公共事件处置阶段的应急性权力，却轻视突发公共事件预警阶段的应急性权力的消极后果是极为明显的。这是因为，突发公共事件的预警和预防比单纯的某一特定事件的解决显得更重要，如果能够在突发公共事件没有产生或造成实质性危害之前而将之及时根除，不但可以有效保障社会秩序，而且还可以节约大量的人力或物力成本。这正如有学者所说的，政府管理的目的是使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。⑥
