一、引言：行政调查与行政法研究范式的转换 在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定证据的基本手段，构成了几乎所有行政决定的必经程序和处置前提。“因为拟作出行政行为的合法性取决于对案件事实的合法和深入的调查。”① 反之，如果行政机关在作出决定或制定规范性文件之前不经过详尽的调查，则很可能因缺乏事实证据而导致整个行为的违法。通过行政调查获取相关的信息是政府管制的制度性前提，进而为行政机关依法行政，作出正确的行政处理决定提供了保障。同时，行政调查的实施往往意味着被调查人的权利受到限制，但它作为一个协调与参与的过程，又为行政相对人的合法权益提供了保障。因此，我们有必要在学理上对行政调查进行深入研究，以实现对其法律上的规制和对被调查人合法权益的保护。然而，目前我国行政法学界较少对行政调查进行研究，学者们探讨的视角大多数是，要么将之认定为一种事实行为，要么将之认定为一种准行政法律行为。还有学者认为行政调查仅涉及相对人程序上的权利，并不会引起实体权利的产生、变更或消灭，研究的意义不大。② 这显然与传统行政法学以行政行为类型为中心的研究范式有关。 传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法律效果而没有对行政行为法律效果的形成过程予以足够的关注，往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量，往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定法律效果的最终形成中的作用。这种“静态行为类型论”的研究范式必然将行政调查作为一种事实行为而排除在行政行为类型的视野之外，并将行政调查仅仅看作行政主体依职权收集证据的活动，而不被看作是为当事人提供主张和保护合法权益的过程与机会。然而，在现代，随着行政程序法治的不断发展与完善，传统行政法学研究范式所暴露出的局限性日益明显。为此，许多学者提出一种新的“行政过程论”的研究范式。③ 按照该理论，行政行为不再是一个个单一、孤立、静止的行为类型，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程，都包含着若干程序环节和发展阶段，而每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义，需要遵循不同的法律规则。“行政过程论”的意旨在于打破传统行政法学对行政活动静态的局部性考量的研究范式，将实现行政目的的行政活动视为一个前后承接的动态过程，以求得对行政现象作出更为科学、更具系统性的解释。 本文试图按照“行政过程论”的研究范式，将行政调查置于整个宏观行政过程之中予以考察，以动态的视野把握行政调查这一行政法现象，从而将其纳入到法的统治之下，正确识别该行政活动的法律制度性质、法律实体规制以及程序规制等问题。 二、制度定性：作为过程的行政调查 关于行政调查的涵义与性质，中外学者存在着不同的认识。英美法系国家通常将行政调查看作是行政机关取得信息的一种技术手段、措施，即一种辅助性的行政行为。④ 而大陆法系国家则往往将行政调查看作是行政机关为与其所联系、决定的行政行为收集信息的一种程序活动，即一种程序性的行政行为。⑤ 在我国，学者们对行政调查性质的认识也并非一致。多数学者认为行政调查是一种事实行为，即行政主体在行政管理过程中基于行政职权而作出的与行政相对人实体权利无关或只涉及相对人程序权利义务的行为。也有学者认为行政调查是一种程序行政行为或中间行政行为。⑥ 虽然这些认识在一定程度上反映了行政调查的性质，但是由于行政调查事实上存在于行政实践的各个领域，表现形式和具体的法律效果也多种多样，以一元性的方法对行政调查的性质作出非此即彼的判断未免失之偏颇，难以全面把握行政调查的制度全貌。这些观点正是基于传统“静态行为类型论”的认识。也正是基于这样的认识，我国行政法学一直将行政调查排除在行政行为体系之外，进而排除在行政法治的考量范围之外。 据此，我们有必要跳出以微观行为性质为标准对行政调查进行考量的传统模式，在承认行政调查具有复合性质，需要在特殊情况下作出具体分析的基础上，运用“行政过程论”的范式对其制度定性进行重新考量。基于此，行政调查就可以被定性为是以动态方式实现行政目的、具有独立价值的“一般性制度”，进而将其纳入法治的考量范围。具体而言，包含三个层面的意义： 第一，基于“行政过程论”观察，即将行政调查置于行政过程之中观察。不难发现，行政调查则既具有相对独立性，又与行政决定具有不可分割的联系，是一个完整行政决定不可或缺的阶段或程序环节。虽然行政调查本身并不直接产生、变更、消灭行政相对人的权利、义务，但其对于评价具有法律效果的行政决定来说，则有着重要意义。 第二，行政调查本身也是一个过程。现代行政法“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表”。⑦ 这就是说，在现代社会，行政主体与行政相对人之间的关系已经从结果拓展到了过程，使得相对人拥有了程序上的参与权和了解权。只有相对人的参与和了解，行政主体与相对人之间的服务与合作才能展开，相互间的信任才能得以建立。⑧ 行政调查实际上为行政相对人提供了一个很好的参与、表达意见的过程和机会，从而为行政相对人的合法权益提供保障，并增进行政主体与行政相对人相互间的信任。
