［中图分类号］D992.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—5072（2005）06—0054—08 仅仅在五、六年前，政府信息公开还是一个比较敏感的话题，主要局限在学者们的书斋之中。但随着我国行政法治的不断发展，加上入世的推动和SARS等公共事件的冲击，“阳光政府”的理念不仅已经为整个社会广泛接受，① 也受到了各级政府的高度重视。自2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》生效后，我国许多地方开始积极地推进政府信息公开的立法工作。据不完全统计，从2004年到2005年11月1日，我国先后有13个省市实施了系统规范政府信息公开的地方政府规章，② 2004年8月1日生效的《大同市政务信息公开条例》，则是我国第一个规定政府信息公开的地方性法规，其他一些省市也正在积极准备制定相关规范。③ 一时间，从北国到南疆，从东部沿海到西部内陆，关于政府信息公开的立法已在中国遍地开花，相对于‘法藏官府，威严莫测’的传统行政文化来说，这当然是令人欣喜的进步。但是，欢欣鼓舞不能代替理性的思考。这些在很短的一段时间内蜂拥而出的地方立法能否真的带来一个个的“阳光政府”？怎样认识这些制度中的经验和不足？本文试图对这些立法的具体制度进行深入分析，以期对正在制定中的《政府信息公开条例》和其他地方立法有所裨益。 一、政府主导型立法模式的利与弊 政府信息公开应采用何种立法形式，中山大学的刘恒教授早已进行过深入的分析，他认为全国性法律固然有适用面广，效力高的优点，但由于涉及面过宽，制定的难度也相对较大，而由各个地方采用地方性法规和地方政府规章的方式，可以灵活适应地方需要，迅速填补空白，并为全国性立法积累经验。[1] 现实的发展完全印证了刘教授的判断。国务院的《政府信息公开条例》起草完毕提请审议已两年有余，仍是“千呼万唤不出来”，而地方立法却是“忽如一夜东风来，千树万树梨花开”。不过，除了地方立法先于中央立法之外，与其他国家相比，我国政府信息公开的进程还有一个明显的特点，就是政府居于主导地位。无论是20世纪80年代的“两公开一监督”，还是1999年轰轰烈烈的政府上网工程，都是在执政党和政府的推动下进行的。立法方面也同样如此，从法律形式上看，现有的政府信息公开立法除了大同市采用了地方性法规外，其余都是地方政府规章。而且，大同市的地方性法规从内容上看来与其他的规章差异并不大，它所规定的政府信息公开制度，尤其是管理与监督制度都是以行政为中心的，仍然是一部行政视角的立法。这样的立法靠的是行政部门的前瞻意识，只要政府认为有必要，就可以用自己的立法权（或对立法权的支配力）炮制一部法律文件，立法过程一般很短，很顺利。例如，《广州市政府信息公开规定》于2002年5月底开始起草，10月草案获得通过，总共只花了5个月的时间。而《上海市政府信息公开规定》的制定历时一年左右，可以说已经是现有立法中最为慎重，最为缓慢的了。其他城市的立法过程虽然没有直接的资料，但从内容上看基本都是借鉴广州和上海的规定，可以推定并没有经历太复杂的立法过程。而其他国家的政府信息公开立法大多是议会立法，各种利益团体的冲突十分激烈，导致立法过程艰巨缓慢。我国这种“行政主导型”的立法模式使我们的很多城市能在很短的时间内实现“与国际惯例的接轨”，但也不可避免地带来了一些问题。从现有的十几部法律文件看，立法质量参差不齐，有的明显显得仓促、粗疏。我们必须意识到，现有立法的迅速推进是因为其立法过程具有单方性、（相对）封闭性的特征，因此在立法的科学性、公正性等方面的保障也就相对较弱。“按照能量守恒的原则，立法中没有考虑到的细节在实践过程中还是迟早要冒出来。”[2] 现有的立法模式在细节问题上通常比较薄弱，我们的政府信息公开实践中存在的诸多问题，与此不无关系。仅仅因为“别人有了我们也要有”，就急忙地“引进”、“接轨”，往往导致看上去很先进的制度却无法融入我们的生活，二十多年来我们在这方面已经有了不少教训。对于政府信息公开这样影响面广、难度很大的制度来说，应当尤其慎重。英国用了30多年的时间才制定了《信息自由法》，并且法律的实施又特意延缓了五年，以便进行充分准备。[3] 这样的缓慢通常被看作保守，但不要忘记正是这同样的“保守”曾带来了成功的“光荣革命”，其实，这种审慎周密的态度值得我们学习。笔者以为，今后有关政府信息公开的地方立法应更多的考虑采用地方性法规的形式，并且在立法过程中搞好立法听证以及其他征求公众意见的活动。对政府信息公开这样影响深远的新型法律制度，只靠政府自戴紧箍咒的勇气是不够的。 二、政府信息公开的立法依据和立法目的 按照我国的立法惯例，第一条一般是对立法目的和立法依据的说明。像绝大部分法律文件一样，这些关于政府信息公开立法依据的规定十分含糊，大多采用了“依据有关法律、法规的规定，结合本市（省）实际，制定本规定（办法）”的表述方式。④ 如果追问一下，是哪一部法律、法规规定了政府信息公开？ 从条文中我们无从寻找答案，实际上恐怕也无法给出答案，因为我国目前还没有制定《行政程序法》，也没有其它法律或法规正面规定了政府有公开信息的义务或公民对政府行为有知情权。⑤ 正在草拟中的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），对立法依据采用了“依据宪法”的表述，也从另一个角度说明了法律、法规依据的缺位。根据《条例》起草人的解释，这里的宪法依据主要是指宪法第2条：“中华人民共和国一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”和第41条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告和检举的权利”。起草人还特别说明，由于我国尚未制定新闻出版法，对言论自由也没有权威解释，因此“不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起”，并认为这“也可以算是我国信息公开制度的一个特点”。[4](P42～43) 的确，仅从规范角度看，言论自由并不必然包含政府信息公开的内容，同样，关于人民主权和公民的批评建议申诉控告检举权的规定也并不必然要求政府对公民个人公开。像世界上绝大多数国家的成文宪法一样，我国的宪法条文中也没有明确规定知情权的内容，这主要是因为在传统社会中，有限的政府职能与信息传播方式使收集和处理信息相对简单，政府信息公开对公民的重要意义并不突出，代议民主制度和公民的表达自由即已足够。但现代社会中信息的复杂化和多样化使个人已无力全面获取信息，而政府凭借其不断扩展的行政职能和强大的财政力量在占有信息资源方面占有绝对优势。在这种情况下，公民要正确地行使民主权利，表达自己对政府行为的意见，必须以了解政府信息为前提。因此，美国、日本、英国等许多国家纷纷通过立法或判例在表达自由的概念下逐步发展起了信息自由的内涵。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第19条也规定：“人人有主张发表自由的权利，此项权利得包括保持主张而不受干涉的自由及经由任何方法不分国界以寻求、接受并传播消息意见的自由。”此外，《公民权利和政治权利国际公约》中也明确规定了：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”我国已正式签署了《公民权利和政治权利公约》，这意味着我国接受了公约对言论自由的界定，对我国宪法第35条关于言论、出版、集合、结社、游行、示威的自由（其核心就是言论自由）应当解释为当然包含了获取信息的自由，因此将言论自由与信息公开割裂开来是不合理的，更不应将其上升为“中国特色”。除了公民基本权利内涵的丰富和发展外，我们实行政府信息公开还有一个更为迫切和现实的理由，那就是WTO规则的要求。在《世界贸易组织协议》的29个独立法律文件中，透明度原则已成为适用于国际贸易所有领域的一项基本原则，它要求成员方将所有正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议，都要公之于众。在中国政府加入WTO的法律文件中，透明度原则作为一项重要的承诺而被单列出来（见《中国加入议定书》2（C）和《中国加入工作组报告书》第324～326条）。因此，世贸组织有关透明度的规定，是我们推行政府信息公开的直接压力。⑥
