西方公务员制度建立以来就确立了职务常任这一基本原则，并形成较为完整的职务保障制度，与实体权利相联系的程序权利也在不断地完善，如公务员受到任何处分或者被免职，都有权了解其原因，有权看到有关处理的文件，有权向法院提出申诉并聘请律师辩护和获得诉讼帮助。“没有救济就没有权利”，西方在保障公务员基本权利时，非常重视提供充分、有效、公正、及时的救济，而司法救济更是一个不可或缺的重要屏障。越来越多的国家和地区认识到，司法救济对于公务员维护其自身合法权益有着不可取代的作用。本文通过对中国大陆以外不同政治体制下实行公务员职务保障权司法救济的国家和地区进行细致的考察，探讨其对完善我国公务员职务保障权救济制度的启示。 一 就世界各个国家和地区的立法实践来看，往往是受到某种主流理论或观念的影响；某一时期的立法和司法实践，也会体现出某种统一的理念。公务员制度实行以来，世界各国和地区对公务员管理所持的理论或观念也一直在发展变化，并因此影响着公务员职务保障权救济途径的演变。下文主要对具有一定代表性的英国、美国、法国、德国、日本和台湾地区进行阐述。 (一)英国：自然公正原则与仆人身份向契约关系转变 作为英国行政法中最重要、最具有特色的基本原则之一的自然公正原则(the doctrine of natural justice)，引导着英国公务员职务保障权司法救济的发展。在古代罗马，最高裁判官法、万民法的基本精神就是自然公正。英国行政法的自然公正原则包括公正程序的两项根本规则：一方面，任何人不得做自己案件的法官；另一方面，必须公正地听取人们的抗辩。第二次世界大战以后，由于种种原因，自然公正原则曾一度没有得到很好的适用。但是，1963年贵族院在处理理奇诉鲍德温(Ridge v.Baldwin)一案中，认为政府在做出解雇警察局长的决定之前，并没有听取被解雇人的个人意见，因此这种解雇决定是非法的。[1] (P162-168)这标志着自然公正原则重新受到英国司法和行政的重视和适用，尤其在公务员人事管理当中，更是具有指导性的意义，确保了公务员就其职务保障权享有充分的救济。此外，公务员职务保障权的司法救济途径在英国的逐步确定更有赖于其对文官身份认识的改变。1978年的《就业保障法》就指出国家雇员受到不公平的撤职处分时，有权取得损害赔偿，而不问这种撤职是否具有“破坏人事合同”的性质。这改变了几个世纪来文官不受法律保护的仆人身份，逐步承认公务员与国家之间的契约关系，从而更加明确公务员享有就其职务保障权的司法救济权利。 (二)美国：正当法律程序与司法审查的扩展 在美国，“正当法律程序保护利益”理论是其行政法中关于公务员权益保障制度得以发展的指导性理论，这一理论集中体现为美国宪法修正案规定的“正当程序条款”。美国第五修正案(1791年)规定：(任何人)不得不经由法律正当程序，即被剥夺生命、自由与财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。第十四修正案(1868年)再次强调了这一原则。根据美国的司法解释，“正当法律程序”有两个方面的涵义：一方面是指“实质的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律，必须符合公平与正义”，“现在主要用在保护财产权以外的宪法权利”；另一方面是指程序上的正当法律程序。这种意义上的正当法律程序要求一切权力的行使，如剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。[2] (P71)因此，正如美国联邦法院马歇尔法官所持的观点：“每个申请政府工作的人对此都有权利，除非政府为拒绝雇佣提出某种理由。”[3] (P1386)他认为，公民获得公职的权利以及继续享有这一公职的权利，不能遭到没有法定的正当程序否定。事实上，最高法院经常有机会注意到，否认公共雇佣是对任何公民严重的打击。可以说，正当程序条款使公务员在与政府的雇佣关系当中，享有针对其职务保障权是否受到侵害而向法院提起诉讼，寻求司法救济的权利。此外，分权制衡理念在公共人事管理当中的充分实现，也给公务员职务保障权的司法救济提供了强有力的理论渊源。公务员职务保障权的司法救济实质上涉及到司法权与行政权之间的关系。美国的三权分立制度，随着民主政治的发展和控权理论的深入，不断地推进司法审查介入到公共人事管理当中，要求扩大有权就行政行为获得司法审查的利益的范围，要求对行政行为寻求司法审查的起诉资格放宽，从而进一步确定了公务员职务保障权的司法救济。 (三)法国：特殊的公职人员 法国公务员职务保障权救济制度的发展，是与其对公务员地位的法律性质的争论密切相关的。这种争论包括两个方面的问题，具体表现为对公务员的法律地位究竟是公法性质还是私法性质的争论，以及公务员与政府之间的关系究竟是属于法律规定的地位还是属于合同关系的地位。[4] 法国学者莫里斯·奥里乌认为，把国家与公务员之间的地位界定为“服务关系”或“契约关系”都是错误的。法律上的解释应该是：公务员是一位特殊的公民，他拥有特殊的合法地位或被赋予特殊的身份。（注：奥里乌的结论来自于行政法院，1904年12月9日，蒙达尼尔的观点。）这样，公务员的自身情况将通过立法来确定并表现为一种地位。进一步地，公务员的这一法律地位在于他们的社会地位是通过自己的力量谋得的，而不是以政府的力量为转移的，也不同于普通公民在生活中已享受的一些基本保障。因此，在他们的公务员生活中，他们成为了特殊的公职人员，而不仅是特殊的臣民。[5] (P788)基于这样的认识，任何一个已被任命的公务员都有权对给自身状况带来损害的越权仲裁提出诉讼。法国的《公务员章程》第四章第17条规定，公务员可对已宣告的撤职或署名决定提出上诉。排除了司法部门干预的情况下，公务员的利益就难以得到保障，其状况也会缺少必要的稳定性。
