一、基层政府法治建设的基本要求 (一)建设法治政府的目标 国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《实施纲要》)和《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的颁布与施行，对政府依法行政提出了更高的要求，对政府工作产生了并将继续产生深远的影响，对全面建设小康社会和依法治国的进程必将产生巨大的推动作用。 《行政许可法》为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为建立有限政府、有为政府、诚信政府和法治政府，提供了有力的法律保障。《实施纲要》确立了建设法治政府的目标和时限，明确指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”（注：限于篇幅，这里对建设法治政府目标不予展开，请直接参见《实施纲要》的有关规定。）《实施纲要》明确规定了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，在很多方面体现了《行政许可法》有关“法定的权限、范围、条件和程序”等依法行政的基本内容，这本身就构成了迈向法治政府的一个重要步骤。 (二)基层政府在建设法治政府中的地位 1.基层政府是加强执政能力建设、建设法治政府的基础。 在国家行政体制中，各级政府的地位和性质不同，承担的任务不同，管理方式和方法亦有所区别。相对于中央政府，省级政府的功能主要表现在行政管理的重大决策，在管理对象上的间接性等特点，县、市、区等基层政府的主要功能在于对法律、法规、规章、规范性文件等的具体落实和执行，其行政在管理对象上呈现出明显的直接性；中央政府、省级政府较少直接和管理相对方打交道，而基层政府的日常工作就是直接面对管理相对方，不仅接触面广泛，而且接触密度高，其每一个决定或者命令，往往都与管理相对方的切身利益有着直接的关系。换言之，基层政府是连接中央政府、省级政府和广大人民群众的“桥梁政府”或者称“前沿政府”。从这层意义上，我们说基层政府是加强执政能力建设、建设法治政府的基础，其能否健全体制并正常运行，不仅关系到区域经济的发展和局部地区的政治稳定，而且关系到整个国家的行政管理、社会发展乃至政治稳定。基层政府法治建设的推进，不仅关系到基层政权的稳定，而且关系到整个执政党地位的稳定乃至整个国家的稳定。 2.基层政府和基层干部在建设法治政府的进程中面临着前所未有的新挑战。 我国正处在一个伟大的转型时期。在过去的20多年间，以国家放松规制为基本特征的社会、经济转型，使得人民获得了前所未有的选择自由，成为促进社会发展和经济高速增长的原动力，为取得举世瞩目的成就提供了必要的环境基础。我国不仅解决了亿万人民的温饱问题，而且促使越来越多的城乡居民步入富裕阶层的行列，整个社会呈现出人人获利的帕累托改进式的进步。但是，随着市场经济的发展和改革的深化，自由选择空间的扩张已经接近极限，经济增长不再使每个人受益，由此所产生的结果是各种社会矛盾的表面化和深刻化，新的社会问题与社会矛盾不断出现，社会不和谐因素增多。 政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”现象并存，不仅在行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事务分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，而且在行政组织与外部的关系上亦存在诸多认识上的混乱，导致国家、社会、个人乃至政府机关相互之间的诸多利害冲突。针对这种现实，《实施纲要》和《行政许可法》等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。无论是在沿海，还是中西部，无论是处于跨越小康图谋更高层次发展的阶段，还是处于争取脱困以求致富的阶段，各地的情况虽有千差万别，但有一点却是共同的，即全国的基层政府和基层干部都面临着前所未有的新挑战——历史遗留的积弊以及发展派生的问题，无不需要他们去直面应对；严格的执法要求和淡薄的守法意识之间的冲突，先进的管理设备与滞后的立法规范、适法技术、执法理念、守法公德、价值基准之间的矛盾，以及空泛的蓝图与有限的手段、匮乏的资源等严酷的现实之间的不协调，都需要去认真化解、尽心解决、坚决完成。 二、从案例看基层政府法治建设的定位 《实施纲要》和《行政许可法》等对中央政府和省级政府的影响更多是决策方面的，而对基层政府的影响既有决策方面的亦有具体实施方面的，且更多是具体实施方面的。同时，如前所述，它们也对各级政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。 (一)以珠海市立法禁止电动自行车为例看科学决策和民主参与问题 1.案例简介。 《珠海经济特区道路交通安全管理条例》禁止电动自行车在道路上行驶。该条例规定，电动自行车在特区不予注册登记，2005年7月1日起禁止在道路上行驶，外地电动自行车一律不得进入珠海。如有电动自行车用户违反上述规定，罚款500元，如果一个月后逾期不交，没收的电动自行车将予以销毁。 2.主要争点及案例评析。 (1)制定法规范应有法依据并符合上位法。 根据《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)第十八条规定，珠海市作为经济特区，并没有得到该法关于规定应当登记的非机动车的种类的授权。根据《行政许可法》第三十八条、第八条规定，只要公民购买的电动自行车是符合国家标准且已经得到了注册登记的，就受法律保护。珠海市人大禁止电动自行车的上述规定虽然不明显地违反《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十一条，但是，“没收的电动自行车将予以销毁”即销毁公民的合法财产，显然与宪法和法律保护公民合法财产的精神相违背。
