美国法哲学家博登海默曾经指出：“只有那些以某种具体的和妥协的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”（注：[美]E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来译，中国政法大学出版社，1999，405.242.270.）然而，当我们把目光投向我国的法规合宪性审查制度时却会发现，（注：“法规合宪性审查”只是一种简略的说法。这里的“法规”是对法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件的统称。下文如果没有特别指明，所称的“法规合宪性审查”也是这种广义的概念。）要实现这种“刚性与灵活性的完美结合”绝非易事。 从《中华人民共和国宪法》的相关规定来看，（注：1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行，经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订，以下简称《宪法》。）在我国，宪法作为根本大法，具有最高的法律效力，任何国家机关制定的规范性文件都不得与其相抵触，必须经受合宪性审查与监督。自1980年以来，我国的法制建设取得了长足进步，在某种意义上，可以说是“立法爆炸”的时代，各级国家权力机关、行政机关根据宪法以及其他法律的授权，制定了大量的规范性文件，且其内容往往涉及公众的权利与义务。因此，如何经由合宪性审查以保障这些形形色色的规范性文件不与宪法相抵触，保证国家法制的统一性，就成了重要的问题。然而，在现实的层面，从现行宪法施行以来，全国人民代表大会及其常务委员会还没有宣布过一个规范性文件因违反宪法而无效，（注：胡锦光.立法法对我国违宪审查制度的发展及不足[J].河南省政法管理干部学院学报，2000，(5).）是因为我国现有的各类规范性文件本身的品质足以经受住合宪性审查吗？答案显然是否定的。（注：例如，在2003年由三位公民提起的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违宪审查建议案中，当全国人大常委会还毫无动静时，国务院很快自觉地将该法规予以废止。从一个侧面可以看出，这一从1982年5月12日就开始施行的行政法规在合宪性上的缺失。）那么，问题出在哪里呢？ 一、法制规范情形 一般认为，在法规合宪性审查的问题上，我国现行宪法确立的是最高代表机关审查制，即由全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施。但是，假如我们从保证国家法制的统一性角度来理解法规合宪性审查的要义的话，那么，很多所谓的“合法性”审查其实也可以划入法规合宪性审查的范畴。（注：例如，部分下位法是在尚无上位法的情况下制定的。在这种情况下，对下位法的审查无疑是合宪性审查。） 根据现行宪法以及相关法律法规的规定，（注：除现行宪法外，这些法律法规主要包括：《中华人民共和国立法法》(2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2000年7月1日起施行，以下简称《立法法》)、《中华人民共和国行政复议法》(1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年10月1日起施行，以下简称《行政复议法》)、《法规规章备案条例》(中华人民共和国国务院令第337号2002年1月1日起施行)、《规章制定程序条例》(中华人民共和国国务院令第322号2002年1月1日起施行)等。）我国现行的法规合宪性审查制度主要包括主动审查(备案审查)与被动审查两个方面。具体情形如下图所示。 主动 审查 被动 审查 规范备案 审查审查 要求 权审 查 建 议权 备 注 (申请) (法规依据) 类别机关 机关权利是否启 是否回 权利是否启 是否回 主体动审查 复审查 主体动审查 复审查 程序 结果 程序 结果 法律 全国 由宪法惯例确立 (全国 人大 法律 全国 宪法第62条第(十 (全国 人大 一)项、《立法法》 人大常 第88条第(一)项 全国人 全国人 特定国启动书面其他国家机 不一定 书面宪法第67条第 行政大常委 大常委 家机关告知⑩ 关和社会团 告知(七)项、《立法法》 法规会 会⑧⑨体、企业事 第88条第(二) 业组织及公 项、第89条第 民 (一)项、第90条 地方全国人 全国人 特定国启动书面其他国家机 不一定 书面宪法第67条第 性法大常委 大常委 家机关告知关和社会团 告知(八)项、《立法法》 会 会体、企业事 第88条第(二) 规(11) 业组织及公 项、第89条第 民 (二)项、第(三) 项、第90条 国务院 国务院国家机关、 启动 及时《立法法》第89条 地方 社会团体、 告知(12) 第(二)项、第 性法 企业事业组 (三)项、第92条、 规 织及公民《法规规章备案条 例》第2条第一款、 第3条、第9条、 第10条 国务院 国务院国家机关、 启动 及时宪法第89条第(十 (13) 社会团体、 告知三)项、第(十四) 企业事业组 项、《立法法》第 织及公民88条第(三)项、 规章 第89条第(四) 项、第92条、《法 规规章备案条例》 第2条第二款、第3 条、第9条、第10 条、《规章制定程序 条例》第35条第一 款 申请行政复 启动 限于规定(14) 议的公民、 其他 法人或其他 规范 组织 性文 行政复议机 启动 件 关(15) 国家机关、 启动 及时限于具有普遍约束 社会团体、 告知力的行政决定、命 企业事业组 令(16)
