行政行为效力作为行政法学理论的深层次课题，是直到最近几年才为国内学界所关注。然其受重视程度远不及其他一些所谓“热点”问题。随着我国行政法学理论逐步深入发展，以及行政法治实践中逐渐暴露出诸多深层问题，国内学界开始日益青睐行政行为效力课题，并形成了一批成果。但究竟是以公定力为核心还是以存续力为核心构建我国行政行为效力理论体系，学界并未形成共识，甚至大多数学者尚未意识到这一问题的存在。另一方面，在国内外学界一些学者对存续力的论述自身及其相互之间存在着内涵不清、名称混乱、理论矛盾冲突等不足，一些采用存续力范畴的立法例也存在类似问题。本文拟就此进行评析与思考。谨以就教于方家。 一、行政行为存续力理论之概述 (一)行政行为存续力之理论背景 行政行为效力最早是由德国行政法学的鼻祖奥托·梅耶(Otto Mayer)提出的，他在说明其所创设的现在为大陆法系行政法学广泛使用的“行政处分”(Verwaltungsakt)概念的含义时指出。有争议的行政行为之所以具有法律效力，是因为做出该行为的行政主体在做出时自己确信该行为是符合法律的，行政主体享有国家赋予的行政权，因而行政主体也具有像法院确信自己的判决为合法一样，确信自己的意思表示为合法的权力。[1] (P178)这被认为是行政行为公定力的起源。但真正创造公定力这一名称的是日本学者美浓部达吉，最早见于其1909年所著《日本行政法》第一卷之中。由于早期公定力理论依据是“自己确信说”和“国家权威说”，其所蕴涵的过分推崇行政权威而易于导致专制的倾向，显然和现代法治的基本精神背道而驰，因而遭到学者的批判。在作为两次世界大战发动者的德国，公法学界于战后深刻反省了自身理论的弊端，在此基础上提出了以存续力为基础与核心的现代“四效力说”，即将行政行为效力归结为存续力、构成要件效力、确认效力及执行力等四种。而同时日本行政法学界则在著名学者田中二郎和田上穰治的引领下，继承、发展和完善了公定力理论，形成了以公定力为基础与核心的传统“四效力说”。[2] 可见所谓传统“四效力说”与现代“四效力说”亦是相对而言。前者是指自奥托·梅耶以来历经二十世纪上半叶的诸多日本学者的持续努力而逐渐形成的行政行为效力内容体系学说，（注：例如田中二郎的公定力理论发展由二战前的三十年代直至战后的五十年代。）经林纪东、管欧、张镜影等学者引介之后一度风行于我国台湾地区；后者则是由战后德国学者提出并逐步发展，经吴庚博士等学者的大力推崇而逐渐影响至台湾学界，并在近年为大陆地区一些学者的行政行为效力理论所采纳与吸收。 另外，值得注意的是，在翁岳生教授主编的巨著《行政法》中。台湾学者许宗力对行政行为效力内容作了全新的表述，将其归纳为七项，存续力为其中之一。这表明台湾学界试图超越新、旧四效力说以重构行政行为效力体系的努力，代表着行政行为效力内容理论向纵深方向发展的基本趋势。[3] (P679-691) (二)我国大陆地区行政行为存续力之理论状况 我国大陆学界是最近几年方才开始接受存续力这一术语与概念的。主要代表性学者有应松年教授、叶必丰教授和刘东亮博士。由于我国大陆尚未制定《行政程序法》，因此在此只能就学者的相关论述进行一番缕析。 应松年教授主编的《行政程序法立法研究》一书中，吸纳台湾学者的有益方法，分别就行政行为对相对人、本行政机关、其他行政机关、法院及立法机关的效力作了详细探讨。综观其表述。行政行为效力内容已被浓缩为存续力和构成要件效力两项，其拘束对象包括相对人、本行政机关及其上下级行政机关和立法机关；构成要件效力的拘束对象则限于法院及与原行政机关平级的其他行政机关。这项研究是我国大陆学者对德国行政法上行政行为效力内容理论的首次系统继受。（注：参见应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第344-356页。可贵的是，作者在研究过程中并非盲目照搬域外的相关理论，而是一种批判性的吸收，最典型的当属论者对确认效力概念单列的质疑，认为“构成要件效力实际上已涵括确认效力，单独提出确认效力概念只是徒增混淆，实益不大”。参见该书第353页注(2)。） 刘东亮先生在其硕士学位论文中以存续力为主轴展开对行政行为效力内容的研究，包括“行政行为对人民之拘束”、“行政行为对本行政机关之拘束”和“行政行为对其他国家机关之拘束”三个部分。他认为行政行为存续力可定义为：“行政行为所具有的要求任何人承认其存在并予尊重.进而对有关主体发生的拘束作用。”具体可分为“形式存续力”和“实质存续力”，前者“乃取代公定力之概念。与公定力不同，行政行为的形式存续力既非推定合法也非推定有效，它本身就是一种‘有效的力’。”它“要求任何人都应承认行政行为形式上已经存在，如果对其合法性持有异议则可依法定程序撤销或请求撤销其存在。”后者“是指行政行为的实质法律效力，发生实质法律效力的行政行为当然具有持续存在之效果，受其拘束的对象必须根据其内容作为或不作为。[4] (P16-17)
