引言 选择这一话题，主要是基于对中国农村的实际和中国的长期发展的考虑。中国最大的实际是，中国是一个发展中的农业、农村大国，农村发展决定着整个中国的发展，尤其是中国的长期发展。所以，对农村和农民问题的研究，应当始终是不容我们有任何松懈的任务。中国是一个农业大国，13亿人口中就有9亿农民。可是，很久以来，农民在农村中的生存状态究竟如何，绝大多数城市人并不清楚。只依稀记得，上个世纪70年代末那场让整个世界都为之震惊的伟大改革，是从农村开始的。一时间，中国的农民好像已经富得流油了。然而，随着城市改革的不断深入，我们就很少再听到有关中国农业、农村和农民的消息了。不过，稍后就发现，越来越多的农民，放弃了曾视为生命的土地，远离了曾经日夜厮守的村落和熟悉的农事，宁可忍受寂寞、屈辱与歧视，也要拥进城市。于是，数以百万计的中国农民掀起的“民工潮”，便一次又一次成为上个世纪最后十多年的一道奇异的风景。不可否认，我们今天已经跨入了中国历史上前所未有的崭新时代，然而，对底层人民，特别是对9亿农民生存状态的遗忘，又是我们这个时代一些人做得最为彻底的一件事。我们确实没有理由，在城市变得日新月异的今天，忘却了广大的农村；没有9亿农民兄弟真正的富足，一切乐观的经济统计数字都将失去意义。毛泽东同志多次指出：“所谓人民大众，主要就是农民，忘记了农民，就没有了中国民主革命，也就没有了中国的社会主义革命。不要把‘农民’这两个字忘记了，这两个字忘记了，就算读100万册马克思主义的书，也是没有用处的，因为你没有力量。”一个不争的事实是，中国的农业、农村和农民问题，已经成为影响我国未来现代化发展的主要因素，关系到我们整个国家的命运，关系到我们现有的现代化水平能不能维持的大问题。但是，从总体上看，农民权利法律保障缺失的现象相当严重。因此，用法律保障农民的权利不仅能体现现代民主社会对农民的关爱，更是建设社会主义法治国家的题中应有之义。 一、我国对农村和农民权利保障之立法特点与缺失 新中国建立以来，在农民权利保障和农村法律建设方面，我们虽然积累了一些经验，留下了一些制度性的成果，但是，这些东西明显地带有很多计划经济的痕迹，而反映市场经济的东西很少。如果把1949年12月19日的《政务院关于生产救灾的指示》作为第一个关于农村和农民问题的立法，40多年来，国家也颁布了不少有关农村的法律（注：根据北京政法学院和北京农业大学合编的《农业经济法规》(1949年至1980年)，中央一级的农业经济法规有1000件；根据国务院法制局编的《中华人民共和国现行法规汇编》(农林卷)，1949年底至1985年底，经国务院(含政务院)发布或批准的有关农牧渔业、林业、水利电力、气象等方面的法规共200件，其中93件仍有效；1983年以来，各地方人大和政府还颁布了200余件专门的农村地方法规。）。这些农村和农民问题的法律呈现出如下特点。 一是在立法层次和法律形式上，这些农村法律多为中央一级农村立法，地方一级农村立法只有1980年以后才开始较多的出现。尽管它们涉及全部主要的法律形式，如宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例，还包括部委规章和地方政府规章，但它们中的绝大多数是行政法规和部委规章。另外，在法律名称上，较多的是采用诸如指示、决定、办法、通知、命令等名称。很显然，与我国庞大的农村人口相比，关于农村和农民问题的立法，不仅在数量上十分少，而且立法的层次也低。 二是在法律部门的分布上，这些事关农村和农民的法律主要集中在行政法领域，而经济性的行政法又占绝大多数，因为大量的行政法规和部委规章被运用来规定农村的经济关系。直接规定农民权利的法律，如宪法性法律，在内容上和形式上都不多见。 三是在规范特性上，大多数关于农村和农民问题的法律反复适用性弱，许多是针对一时一事的，此时此事已过，它们就基本发挥不了作用；同时，它们还缺乏严密的逻辑结构，尤其是法律后果的规定残缺，有的甚至该有的也没有。因而它们在总体上与党和政府的政策难以分清，或者干脆可以说，它们大部分就是政策，是党和政府有关机关用来指导农村工作的文件、指示。在这一点上，它们比较充分地反映出中国法律的政策形式色彩，或者法律与政策在形式上相融的特质。 四是在调整的经济社会关系性质上，前30年的事关农村和农民问题的法律主要调整的是农村计划经济关系以及与之相适应的其他社会关系，后10余年的有关农村和农民问题的法律则努力去规范农村有计划的商品经济关系，以及在此基础上的其他社会关系。 在法学界，也有人认为，关于农村和农民的立法问题已经解决，目前主要是有法必依、执法必严、违法必究的问题。这种说法强调了执法的重要性，自然无可厚非，但却没有揭示，或者掩盖了立法中的问题。立法中的问题，关键也不在于人们常说的不协调、互相冲突、技术性差，而在于对农村和农民法律保障的重心是什么心中无数。更要紧的是，一些人甚至轻率地认为，只要把过去的红头文件转手变成法律便完成了立法。其实，中国农村与农民法律保障建设要走的道路还很长，诸如法律与行政的关系，法律的层次性，农民的利益如何在法律上得到合理表现等问题，我们还很少涉及或根本未涉及。就具体问题来说，一些农民所信赖和期待的规定，没有上升为法律，例如有关家庭承包责任和有关减轻农民负担的基本规定，多数为政策性文件。少数有关农村和农民问题的立法，绝大多数内容都是一些管理性的规定，而授权性规定及切实保护农民利益的规定相当少见。在加快城市化建设的过程中，大批进城务工的农民工权利如何保护的问题，也是关于农民权利保障立法亟待加以解决的问题。综上所述，我们可以发现，我国关于农民权利保障的立法缺失现象不仅比较严重，而且也迫切需要尽快予以完备。
