政党政治法治化是当今世界的趋势。在全球化的形势下，为了适应社会和政治发展的需要，东西方很多国家都在不同程度上推进政党制度的民主化和法治化。其表现是，通过宪法或宪法性文件对政党政治的运行做出相对详尽具体的规定，使政党组织及其活动越来越规范化。德国素有“政党国家”之称。德国政党政治的法治化一直走在世界各国前列。它是“政党入宪”最早的国家之一，规范政党的组织与活动的法律也堪称完备。在我国提出和实行执政党依法执政的今天，德国政党政治法治化的经验，值得我们探讨和关注。 一、政党法治化的主要内容 德国的政党法治化主要包括三个方面的内容： (一)用宪法规范政党的组织与活动。这是政党法治化最重要的制度形式和制度安排。宪法是国家的根本大法，政党入宪既是对政党在现代政治中所占有的地位的肯定，也是政党政治受到规范的最高形式。德国宪法之所以将政党入宪，是基于以下原因：一是政党政治已渗入国家整个宪政体制中，而政党却仍被置于宪法之外。为消除这一矛盾，政党必须宪法化（注：[德]库特·宗特海默尔：《联邦德国政府与政治》，孙克武等译，复旦大学出版社1985年版，第80页。）。二是吸取魏玛宪法的教训，防止像国家社会主义党那样的法西斯政党上台。只有以宪法的形式规范、限制和取消这类政党，才能保障民主政治制度的正常发展。 1949年制定的德国基本法第21条对政党作了以下的规定：(1)政党参与国民的政治意志形成；政党成立自由，内部制度应符合民主原则；政党必须公开说明经费的来源及适用方式。(2)政党的目标及其党员行为，如侵犯自由民主的基本秩序，或威胁到德意志联邦共和国的生存，即属违宪，政党违宪问题交付联邦宪法法院裁决。(3)关于联邦政党的详细规定，由联邦法律规定。 这一条文言简意赅，内涵丰富，寓意深远。 首先，是以“政党参与国民的政治意志形成”确定了政党在宪政体制中的地位。“参与国民的政治意志形成”，这主要是指通过组织公民选举和综合公民利益表达而形成其政纲，使选举制度得以顺利实施；通过竞选胜出的政党负责组织政府，在其政纲的指导下推行公共政策，从而把公民的政治参与与政府的公共决策联系起来。 众所周知，民主是现代国家追求的终极目标价值之一。从民主的角度看，一切权利属于人民，国家的一切活动都应体现国民的政治意志。但是，国民是由分散的民众组成的，而这些民众的利益并不完全相同，甚至充满对立和冲突。所以，民主只是一种理想，与现实永远存在着紧张关系。如果说民主的目标必须通过代议制才能实现，那么代议制的实现同样需要中介，这个中介就是政党。现实的民主，只能通过政党组织选举，选举产生代表，代表组成议会，议会行使国家权力，或再产生其他国家机关行使国家权力的路径实现。可见政党对现代民主制度的重要性。在现代社会，在不可能实行直接民主的情况下，需要通过政党的有组织的活动才能够把分散的、繁杂的个体意志集合起来形成国民意志，并以此为基础建构国家的上层建筑，使国民意志上升为国家意志。这应该是“政党参与国民的政治意志形成”的基本含义。 如何理解基本法关于政党宪法地位的规定，在德国主要有下列三说：一是国家机关说。此说认为，就政党实际上在国家统治机构的运作过程中所担负的任务来看，完全可以把政党视为国家组织的一部分。二是社会团体说。此说认为政党与其他社会团体并无大异，都是人民基于社会需求的一种组合，政党具有民间团体的性质。三是国家与社会中介说。此说认为，将政党单纯当作国家机关或社会组织都不妥当，因为那种见解仍停滞于传统的二者择一的国家与社会二元论，忽略了在现代民主政治国家中国家与社会两者之间存在广大媒介领域的事实，而政党正是属于此第三领域并在其间发挥着交互连接作用的制度。政党固源自社会，但其以影响国家政治为目标。在今天的民主社会中，政党处于社会与国家之间，担负着国家与社会中介者的角色。国家与社会中介说是后起的学说。现在这一学说已经为越来越多的学者所认同，成为占据主流的观点。 需要说明的是，德国基本法第21条关于“政党参与国民政治意志的形成”中的“参与”一词，德文是" mitwirken" ，有“参与”、“协助”等意思，所以有的学者把基本法第21条翻译成“政党参与国民意志的形成”，有的则翻译成“政党协助国民意志的形成”（注：李惠中：《我国政党补助法之商榷——从德国联邦宪法法院政党财务之判决谈起》，《月旦法学杂志》1998年第32期。）。还有的翻译成“政党促进政治意思形成”（注：沈玄池：《德国政党经费来源之研究》，《欧美研究》(第23卷)，1994年第1期。）。笔者认为此处作“参与”理解较为合适，因为它较之“协助”和“促进”更能体现政党在国民意志形成中的独特作用。这里需要注意的是，不管是作“参与”理解还是作“协助”、“促进”理解，都没有赋予政党垄断政治意志形成的地位。报纸电台电视等大众传播媒体，宗教团体，各个人民社团、协会等，皆可参与国民意志的形成；地方政党及其他选民团体亦可参与选举程序，而选举后主管的国家宪法机关也参与政治意思的形成。换言之，纵使基本法中仅提及政党，但是政党却不是形成国民意思的唯一工具，也不是国民大众与国家间仅有的合法中介组织。 其次，德国基本法第21条还肯定了成立政党的自由，同时规定政党内部实行民主和财务对外公开的原则。在肯定组织政党自由的同时，规定政党活动也要受到宪法和法律的约束，确定了对于侵犯破坏自由民主基本秩序的政党予以禁止的条款。对违宪政党的查禁主要是基于两个理由。一方面，政府依照基本法产生，它有责任维护基本法所规定的自由民主基本秩序，而不能听任极端党派去摧毁它。另一方面，政党既然受到基本法的特殊保护，就不应被允许利用这些特权，来摧毁保障其权利的基本秩序。因此，一旦查明某个政党的活动侵犯自由民主基本秩序，它就将被解散或者取缔。但是，如何既能保证宪政秩序不受危害，又能保证人民的政治权利不受侵害，是个复杂的问题。鉴于政党禁止条款对于政党是一个生死攸关的问题，为了防止政府滥用权力任意剥夺公民的自由权利，基本法不允许联邦政府直接采取行动；内阁或议会只能提议联邦宪法法院去审查政党及其活动，是否取缔的最终决定则只有联邦宪法法院才能作出。（注：张千帆：《西方宪政体系》(下册·欧洲部分)，中国政法大学出版社2001年版，第304页。）
