【案情】 A县为了发展经济，增加财政收入，拓宽居民就业的渠道，决定进行招商引资，与外商合作兴办一大型加工厂。为建设该工厂，县政府决定征收某村一块土地，为此，该县政府按照相关规定启动征收程序。但是该村村民不同意，并以该县政府等为被告起诉到法院。该村村民认为虽然该县政府进行征收土地，招商引资，兴办工厂是为了发展全县经济，增加财政收入，增加大家就业机会，但是直接获利的是厂家，因此，该征收土地行为不具有公共利益的目的。而该县政府认为，征收土地是为了招商引资、兴办大型加工厂，目的是为了发展该经济，增加县财政收入和居民就业机会，得利的不仅是厂家，而且包括该村村民在内的所有全县居民，因此该征收行为符合公共利益的目的性条件。 本案所争执的焦点在于：政府的征收行为是否合法即是否符合公共利益的目的性条件。为探讨此问题，首先必须具体解决以下几个问题：(1)财产征收中公共利益如何确定？“公共”如何确定？(2)征收后的财产能否用作商业用途？(3)为解决政府财政收入是否符合公共利益？(4)界定财产征收中公共利益的原则和方法是什么？ 审理此案的法官形成两种意见：一种意见认为，该县征收土地虽然是建立大型加工厂，直接得利的是厂家，但是目的是发展该县经济，增加县财政收入和居民就业机会，能够增加全县居民的共同利益，因此，符合公共利益目的性条件；另一种意见认为，该县征收土地是与外商合资建立一工厂，虽然其名为发展全县经济，增加居民的就业机会和财政收入，但直接目的仍是从事商业经营活动，因此不符合公共利益目的性条件。第三种意见认为，该县征收土地进行商业经营活动，直接目的不符合公共利益，同时为增加政府财政收入而进行征收土地，也不符合公共利益目的性条件。 【评析】 本案反映出了财产征收中公共利益内容确定的困难性。因为公共利益是一个内容极为抽象和不确定的概念。笔者结合上述问题就财产征收中公共利益确定等相关问题进行阐述。 一、征收制度概述 征收是以社会公共利益为直接目的，政府依法定程序强制获得他人财产或财产权利并必须支付补偿费用的行为。征收最初可追溯到罗马时代，在后世的大陆法系中，经过荷兰著名法学家格老秀斯的阐释，在法国和德国等发达国家得到很大的发展。1554年英国议会通过法案规定地方政府因为公共基础设施建设有权向居民征收土地，但是要给予合理补偿。法国1789年发表的《人权宣言》第17条规定，所有权是神圣不可侵犯之人权，除非为了公共利益之要求，以及事先给予公正补偿，不得予以征收。美国宪法修正案第5条规定，“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用”。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”征收理论先后经历由古典征收向扩张的征收理论发展的一个进程。征收和征用目的性条件也从“公共使用”变为“公共利益”。尽管现代各国使用的词语不同，也不论如何进行扩展解释都没有离开“公共利益”这一财产征收的基本目的。现在，凡是确立公益征收制度的国家，宪法及民法上一般将征收的目的明确限定为公共福利、公共利益等。但是由于各国的政治、经济、文化、历史传统及法律制度各不相同，各国对“公共利益”的理解各不一样。 二、公共利益为典型性内容不确定性概念 “公共利益”最早可以追溯到公元前5～6世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家”，与“整体国家”相联系的具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。（注：胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，《法学》2004年第10期。） 关于公共利益，应当说比较难以给出一个确切的定义，按照美国学者亨廷顿的看法，对于“公共利益”主要有三种理解：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；二是公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益；三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。（注：[美]亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第24页。） 笔者认为公共利益是指国防、国家基础建设，公共道路交通、水利、能源、公共卫生、科学文化教育及体育事业等公共设施，灾害防治、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业等，以及国家法律规定的其他直接或间接增进了不特定社会成员福利的利益。公共利益(public interest,bonum commune,salus publica)的概念属于典型的内容不确定法律概念。这种内容不确定性，表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两方面。 (一)利益内容的不确定性 何谓“利益”？霍尔巴赫指出：“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使自身的幸福观与之联系的东西。”（注：[法]霍尔巴赫：《自然的体系》，商务印书馆1964年版，第271页。） 根据德国学者Walter Klein的观点，利益是一个主体对一个客体的享有，或者是主体及客体之间的关系；或是在主体及客体关系中，存有价值判断或价值评判。故利益是被主体所获得或肯定的积极的价值，是主体对客体之间所存在“某种关系”的一种价值形成。（注：陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第182页。） 利益的构成要素表现为利益主体、利益客体、利益内容。利益主体是利益的承担者、实现者、归属者和拥护者，包括个人、社会、国家等。利益客体指利益主体需要所指向的对象，包括物质财富和非物质财富。（注：尹奎杰：《利益平衡论》，载张文显主编：《法学理论前言论坛》，科学出版社2003年版，第94页。） 由于利益主体的多多元化，利益内容的确定要通过价值判断形成，而价值判断是人类进行的精神行为，与人的兴趣、恶、好相联系。因此，通过价值判断而形成的利益内容，具有多样性和不确定性。此外，对于利益的形成及利益价值的认定，应由当时的社会客观事实所决定，并随着社会的发展和国情的变化而有所变化。正如T.Laufer所言，“利益这个概念，无一定之成型，如同价值概念，完全系乎变动中之社会、政治及意识形态，来充实这些概念之内容。”（注：陈新民：《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社2001年版，第183页。）
