一、引言 “公共利益”和“平衡”或许是法学中最重要，也是最混乱的两个相关概念。在现代民主国家，任何具有正当性的法律都必须是为了社会的“公共”利益，而不是为了任何特定私人的利益而制定的。但社会并不是一个密不可分的整体，而是由一个个实在的人组成的，而人和人、集团和集团、国家和国家之间的利益经常发生冲突，因而究竟什么是“公共利益”就成为一个令人困惑的问题。几乎任何一部法律——哪怕是我们的宪法——都不可能在所有情况下满足所有人的利益。在任何立法过程中，立法者不得不做的一件事情是“平衡”这些相互冲突的利益。一个自然产生的问题是立法者究竟如何去平衡相互冲突的利益——按照什么原则、追求什么目标、采用什么方法？改革开放之后，随着私人经济主体的地位不断提高，国家随意控制或干预私人生活的正当性日渐消失，个人开始和“集体”分庭抗礼——尽管他们在抗争中仍然经常是失败者。在这种社会状况下，人们才意识到以往所理解的这种“公共利益”和私人利益之间存在着一种无处不在的紧张关系。然而，“公共利益”究竟是什么？人们仍然莫衷一是。（注：部分因为“公共利益”是土地和财产征用的一个宪法性前提条件，“公共利益”的界定问题随着有关征用的争议大量出现而成为近年来的一个热点。在2004年的中国行政法学年会上，“公共利益”的界定再次成为学者争论的焦点。） 正是在这种背景下，行政法学中出现了“平衡论”。（注：罗豪才/袁曙宏/李文栋：“现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡”(以下简称“现代行政法的理论基础”)，《中国法学》1993年第1期，第52-59页。） 根据这种理论，政府不再是说一不二的管制者；在管理社会的过程中，政府权力应该得到一定的制约，使之与私人权利达致某种“平衡”。在过去十年中，平衡论已在行政法领域引起了广泛讨论。对于平衡论是否能作为行政法的基本理论与方法，法学界仍存在着不少争议。（注：最近的文献可参见罗豪才/宋功德：“行政法的平衡与失衡”，《中国法学》2001年第2期，第72-89页。） 这些争论对中国公法学的发展无疑是有益的，但同时也必须指出其中存在着概念模糊不清等诸多问题。尤其在行政法的目标不甚明确的状况下，“平衡”这一概念存在着被滥用的危险。“平衡”本身经常被当作一种至善的状态，成为行政法所要追求的基本目标，从而陷入了在哲学上不能自圆其说的困惑。 本文的主要目的是说明三个相关问题。首先，“平衡”本身不可能作为法律的目标；行政法的基本目标是社会公共利益的最大化，在效率优先的同时兼顾公正。其次，按照社会功利主义的定义，“公共利益”不是别的，就是私人利益的总和；私人或个体利益是公共利益的组成部分，不存在任何超越私人利益的“公共利益”。（注：时至今日，学术界仍然没有摆脱传统的集体主义和整体主义思维模式。例如，“公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。根据我国的具体国情，我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益。”陈晓春/胡扬名：“建设以公共利益为导向的服务型政府”，《光明日报》2005年4月13日。） 最后，私人利益之间不可避免地存在相互冲突，因而“平衡”实际上是指在处理私人利益冲突的过程中使私人利益之和最大化。只有在明确这一基本目标的前提下，权利与义务的“平衡”才有意义，且平衡论作为实现这一目标的方法仍然是有益的。 本文的主题是“行政法”的目标与方法。事实上，公共利益是包括私法在内任何法律的追求目标，因为法律作为一种由公权力产生的统治社会的“公器”，必然以公共利益为归属。且在包括民商法和经济法的众多领域，我们不断看到私人之间的利益冲突——老板和雇员、国有企业和私营企业、开发商和被拆迁户、农民和城市居民等等，都存在着利益上的矛盾，而法律的任务就是通过调整这些私人主体之间的矛盾实现公共利益的最大化。尽管如此，公法在这方面的问题更多，因为政府一直被作为公共利益的代表，因而如何处理公共利益和私人利益的关系是公法学中尤其重要但也尤其感到困惑的问题。对这个问题的处理不仅影响到“公共利益”在具体问题中的界定(譬如在土地征用过程中决定有关征用行为是否合宪合法)，而且还关系到政府权力的整体定位。因此，虽然本文某些部分的讨论适用于其他领域的法律，其所关注的重点仍然在于公法。 二、法学争论的意义与规则 在探讨行政法的目标之前，首先需要澄清学术争论在法学领域中的性质，因为这将决定争论各方都可以接受的目标与规则；否则，人们很容易不知不觉地陷入“公说公有理，婆说婆有理”的境地，变成了为争而争。 首先，辩论的各方应澄清其价值判断的逻辑结构以及重要概念的确切含义。貌似不同的论点往往未必相互排斥，甚至在实际上未必不同。譬如近年来流行于我国行政法学界的不同行政法理论，彼此之间就存在着很大的兼容性。显然，“控权论”并不反对“平衡”，平衡论亦不排斥对行政权力的控制。（注：因此，有些学者甚至主张“平衡论”和“控权论”无大差异。例如参见郭润生/宋功德：“控权—平衡论——兼论现代行政法历史使命”，载《中国法学》1997年第6期，第48-56页。） 事实上，关于“平衡”的思想最早来自于美国制宪者根据洛克和孟德斯鸠的理论发展而来的权力制衡(Checks and Balances)学说。在麦迪逊(James Madison)所著《联邦党文集》第十篇的系统阐述之后，制衡构成了美国联邦主义的理论基础。（注：克林顿·罗西特编：《联邦党文集》，企鹅出版社第77-84页(Clinton Rossiter( ed.) ,The Federalist Papers,New York:Penguin(1961),pp.77-84.)。） 当然，美国立宪者在此强调的是公共权力之间的相互制约与平衡，和我国平衡论者的权利—义务或公民权—行政权的平衡有所不同，但后面这种意义上的平衡实际上一直是主导美国公法的精神。一种曾经流行的观点认为，英美行政法在传统上强调“控权”，欧陆行政法则注重“管理”，而两者在现代正自觉或不自觉地走向“平衡”。但比较一下这些国家行政法的发展历史，这种观点显然是片面的。（注：参阅杰里·马纽等：《行政法——美国公法体系：案例与材料》(第4版)，威斯特出版公司1998年版，第一章(Jerry L.Mashaw,Richard A.Merrill,and Peter M.Shane,Administrative Law:The American Public Law System,Cases and Materials( 4th Edition) ,St.Paul,MN:West Publishing Co.(1998),Chapter 1)；并比较约翰·贝尔“行政法”，载约翰·贝尔主编：《法国法原理》，牛津大学出版社1998年版，第167-201页(John Bell:Administrative Law,in John Bell,Sophie Boyron,and Simon Whittaker( ed.) ,Principles of French Law,Oxford:Oxford University Press(1998),pp.167-201.)。） 事实上，一个多世纪以来，行政权力的法律控制一直是传统炯异的普通法和大陆法国家共同关注的焦点。确实，随着“新政”(New Deal)和福利社会的到来，行政权在美国的崛起使之具有脱离司法控制的趋势。但从1946年的《联邦行政程序法》开始，美国在很多方面是加强而不是放松了行政行为的法律控制。（注：国内学者近年来已经认识到这一点，见袁曙宏/赵永伟：“西方国家依法行政比较研究——兼论对我国依法行政的启示”，《中国法学》2000年第5期，第113-126页。） 行政权力因社会需要而增长，但这并不意味着法官们放弃了对行政行为的法律控制；相反，他们加大了司法审查的力度，以尽可能保证行政权的合法性和正当性。（注：大卫·罗森布鲁姆：“行政国家的演化与行政法的变迁”，载大卫·罗森布鲁/理查德·施瓦茨主编：《规划与行政法手册》，美国大学出版1995年版，第10-20页(David H.Rosenbloom,The Evolution of the Administrative State and Transformations of Administrative Law.In David H.Rosenbloom and Richard D.Schwartz( ed.) ,Handbook of Regulation and Administrative Law,Washington D.C.:American University Press(1995),pp.10-20; )；比较伯纳德·施瓦茨：“行政法的某些关键问题”，载同上，第207-220页(Bernard Schwartz,Some Crucial Issues in Administrative Law,Ibid.,pp.207-220.)。） 在这一点上，“控权论”可以说相当完整地体现了平衡的基本思想，几乎和平衡论完全一致。由此可见，有意义的学术争论应该澄清不同学说之间的共同点，并在此基础上挖掘出真正的不同点。只有这些不同点才是争论的实在焦点。焦点不明的争论是没有意义的，且往往是为了争论参与者个人的“名”，而不是争论内容之“实”。要使争论具有实际意义，也为了避免对方误解甚至曲解某种观点的本来含义，法学论文应首先明确其基本概念的定义、大小前提及其主要逻辑推论。
