一、“分权”、“自治”理念与政府合法性权威的强化 “分权”和“自治”是现代法治国家通行的政策考量。此处的“分权”实质是指“行政分权”，主要是指政府与私营部门之间、大地理区域和小地理区域的政府之间或某个政府的各级行政部门之间权力配置的过程、状况或倾向的一种特征，主要包括地方分权和公务分权两种类型。一般认为，国家集权理念反映了以往社会中日益扩大的国有化趋势，反映了政府对弥合区域性社会、经济差距的权力有了更高的重视。与这种中央集权的意识相对立的分权理念，则与个人自由、多元社会、基层民主和地方自治的思想意识相吻合[1] (P105)。对于自治的内涵界定，学界存在以下几种主要见解：一是认为自治就是一种分权的理念，或者说，自治是一种国家体制中的组织原则；二是将自治界定为国家和市民社会的接合点，认为自治是一种政治体制上的设计原则；三是认为自治实际上是一种免除国家行政义务的制度，国家通过将原本由其承担的行政任务交由民间自治团体操作，从而免除了事必躬亲的麻烦和劳累，实现从高权行政向服务行政的转变[2] (P105)。笔者认为，对于自治含义和功能的认识，应该从不同角度进行分析。首先，自治是现代民主宪政国家普遍采纳的一种政治理念，自治可以被视为一种民主化原则；其次，国家对于地方自治以及行业自治的制度设计的核心价值关怀是进一步释放地方政府和民间组织的热情，使其能够充分发挥自身能力，达到因地制宜、因行业而动的灵活管理的目的；最后，不能将自治简单的等同于国家权力的松散化。实践中，中央政府和地方政府通过行政契约或行政指导等多种更为灵活的手段对地方政府和民间组织进行委托授权，国家的公权力通过上述渠道进一步在市民社会中加以渗透。另外，非常重要的一点是，现代法治国家对于行政分权与自治的范围和程度在宪政层面大都有明确的考虑。一国分权自治的程度如何，关系传统国家责任范围的扩缩，同时，与该国民主化、工业化程度以及民间社会经济的承受度有密切关联。因此，各国的行政分权以及自治的程度，相应于该国的民主化、工业化发展水平而各有差异。 行政权是行政法学的理论基点和核心概念。不同国家、不同宪政体制下行政权力配置方式的不同，以及对于行政权力属性认识的不同，都直接导致各国行政法治建设路径的选择和行政法学理论体系构建的差别。在英美国家，直到工业革命兴起，人们普遍认为国家实际上扮演了一种有限的和基本的消极地位的角色。这一时期，英美国家占核心统治地位的行政法理念是以著名的宪政学者戴雪和韦德为代表的控权学说，即所谓的“红灯理论”，主张行政法的主要任务是控制政府权力的行使，最大限度地保障公民免受来自政府行为的侵害。而同一时期的大陆法系国家，如行政法制最为发达的法国，承认公法、私法的区别和划分，认为行政法是在私法体系以外独立存在的法律体系。在法国，“行政法是给予行政机关权力同时又限制行政机关权力的法律，行政法院努力在行政利益的需要和公民利益的保护之间，维持一个令人满意的平衡”[3] (P20)。造成上述两大法系行政法理念不同的主要原因，除了国家的政治传统以及法律文化存在差异之外，正是在于对于国家行政权力的性质认识不同，导致了两大法系行政法理念的分野。正如有学者指出的那样：“行政权是行政法一切特殊性的根源。”[4] (P33) 美国的政治学巨擎塞缪尔·亨廷顿指出：“今世各国彼此间最重要的区别处，非是其政府形式之不同，而是在于其政府统治程度之高低……然而除这些缺失之外，它们尚欠缺一项更重要的东西：即政治社会的意识以及有效能的、具权威性的合法政府。”[5] (P3)他将发达国家与相对落后国家政治制度的最大区别，归结为是否有一个良好的政治社会的构建和政府统治权威的树立。现今，世界上多数的民主宪政国家大都采取民主分权的形式，激发民间社会参与国家行政管理的热情，在国家与市民社会的双向对话互动中树立政府的合法性权威。其中，各国政府对于公用事业的民营化制度选择，就是其中重要的一环。现代行政法治国家的一个鲜明特色是，特别强调国家行为的效率和效能，意指国家行为的节约、合于经济计算，以及国家行政行为的方向与手段选择必须正确[2] (P83)。随着国家之间由于竞争所带来的公共行政改革的动力日趋加大，20世纪80年代以来，以英国为首的西方国家，率先展开了对传统政府行政管理体制的变革。公用事业民营化制度也正是在这场轰轰烈烈的公共行政改革浪潮中登上各国的舞台。通过民营化改革，各国政府逐步退出对于公用事业企业的直接经营，而转为在幕后对公用事业企业的经营活动进行管制调控，改变了其以往与消费者直接对话的格局。公用事业企业在政府与社会消费者之间主要起到矛盾减压阀和缓冲器的作用，这种制度设计应用到我国，将极有助于我国政府与社会矛盾的消解，同时，通过向社会提供更多、更好的公用消费品，政府的权威得到广大社会公众的认同，这将在很大程度上增强我国的政治凝聚力，加速和谐社会的构建进程。 二、行政任务私法化与行政主体的多元化 当今各国政府为了应对日益扩张的行政职能的需要，采取了行政分权的措施。行政分权有利于政府合法性权威的树立，同时导致政府传统行政任务的私法化趋势和行政主体的多元化格局。 (一)现代政府行政任务的私法化趋势。随着国家社会的进一步发展，市民社会已经有更大的能力来承担国家管理的责任。然而，应该看到，国家传统的制度范围与晚近兴起的市民社会的管控领域有相当之冲突，因此，如何合理界定新公共行政管理环境下的公共部门与私人部门在社会发展和行政管理中的责任领域划分，调和二者之间的冲突，避免损伤市民社会管理国家的热情，是当代民主法治国家的重要政策考虑之一。与公共领域、私人领域重新界分的国家社会背景相适应，政府行政任务也作了同步的调整和划分。传统行政体制下的政府行政任务，受制于当时民主理念滞后、民间资本力量不充裕以及科技资讯水平不发达等因素，国家不得不利用其在经济和社会领域的掌控权，通过集中整个社会的大量财力、人力和科技能力，由行政机关直接从事社会公用产品和服务的生产和经营。随着人类科技资讯水平的不断发达，在国家政治、人文、经济社会环境宏观变迁的背景下，相当多的产业部门已经具备了脱离行政机关直接垄断生产经营，而改由政府与民间共同经营的可能性和必要性。同时，基于对提高政府行政管理的效能效率，提升国家综合竞争实力，改善政府公共政策决策水平，以及减少国家过于庞大的财政支出等综合因素的考量，客观上要求国家将传统公营的公用事业推向市场，而政府自身则逐渐淡出上述领域，退到幕后充当管理者和掌舵者的角色。与政府传统行政任务的私法化趋势相适应，诸如道路运输、水电供应、电信邮政等社会公共产业逐渐由民间部门参股或直接交由民间组织进行管理经营，这些民间组织普遍采用私法上的组织形式，诸如股份公司等形式，从事生产经营活动，政府传统的行政任务出现了私法化趋势。所谓行政任务的私法化，首先是指传统行政任务的实施主体由行政机构转变为私法上的主体；其次，在行政任务实施过程中，大量采用合同等私法手段。以公用事业行业为例，当前的民营化改革就是通过政府部门与私人企业签订特许协议等方式，由私人企业以市场需求为导向进行管理和经营。值得注意的是，政府并不因行政任务的私法化而完全退出，只是转变了角色而已，政府应该承担最终的行政管理责任，这也是行政法治和秩序行政的内在要求。
