地方自治，对今天中国内地人来说，是一个十分陌生的名词。然而在五十多年前的半个世纪中，地方自治却是中国政治学界、社会学界甚至法学界都使用频率较高的一个词汇。在当时的中国，地方自治曾是社会政治生活中的一项重要内容，尤其是在官府和知识界。无论是清末还是民国，地方自治都被视为宪政的基础、基石，其命意之高，几与宪政齐名。在欧美，地方自治的起源更早，但作为近现代意义上的地方自治，则是启蒙运动、工业革命和资产阶级大革命的产物，其理论、制度与实践经数百年的冶炼、发展而渐趋成熟，并经由近代日本的吸纳、改造而输入、影响当时的中国社会。 上世纪80年代后期以来，地方自治在中国内地沉寂、湮灭了近40年后，又浮现于中国内地的政治话语、社会基层的制度设计之中，这便是农村村民自治与城镇居民自治。（注：1949年新中国成立后，有少数民族区域自治的制度设计与安排。） 由于历史的原因，今天的中国人即使在设计、施行这种低层级的地方自治时（注：依各国地方自治制度、理论，一般将类于乡镇、村的自治称为低级自治，类于县的自治称为中级自治，类于省的自治称为高级自治。），常常陷入诸多的迷惑之中。因此，补上地方自治理论一课，具有重要的理论与现实意义。 一 地方自治的概念 地方自治是相对于中央集权而言的一种治理地方社会的理念、制度、方式。一国庞杂之地方事务，主要由中央权力机关及其直辖的下属官僚机构来决定、办理，还是主要由各地方人民自组组织、自行决定、办理，是区分中央集权与地方自治的标尺。以“自治”(home rule)作为地方独立的观念是个古老的学说。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。） 而地方自治作为一种思潮则发生于18世纪末叶，形成一种运动，则滥觞于19世纪中叶（注：董修甲：《中国地方自治问题》上册，商务印书馆民国26年3月初版，第9、24、145-168页。），作为法律的观念实起源于19世纪之末。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。） 因此，地方自治是个历史的概念。在人类社会国家形成的前期，国家的内涵与外延都是模糊不定的，地方之事务多由当地住民依其习惯、法则自为而已。直到中世纪后期，随着统一的民族国家形成，国家功能的强化，各国中央集权日趋加强，地方社会独自而为的情势日渐减弱。也正是因为中世纪的专制、黑暗，在天赋人权、社会契约、权力分立、制衡等资产阶级启蒙思想和产业革命等因素的影响下，为反抗中央集权，英、法、德、美、瑞士等国家先后萌发了具有崭新时代意义的地方自治观念，并经上百年的发展，逐步形成了较明确、有系统的地方自治理论体系和法律制度，并被应用于调适国家与社会、中央与地方关系的实践中。因此，今天人们谈论地方自治，多是以近现代的地方自治作为立论依据的。由于地方事务本身就十分庞杂，要对之进行清晰的条理、高度的概括实非易事。加之各国的历史传统、民族习性、语言表达千差万别，因此要对地方自治作出一个统一、明确的定义，是难乎其难甚至是不可能的事。职是之故，自近代地方自治观念萌生以迄今日，世界各国并没有形成一个统一的、具有权威性的概念。 地方自治，在英文中为local self-government or local autonomy,在法文中为autonomie locale,在德文中为selbstverwaltung,在意文中为amministrazione,其含义在各国不尽相同。有地方政府(local government)、地方行政(local administration)、地方自治(local self-government)、地方自治团体(local self-governing body)等称谓。（注：《云五社会科学大辞典》第三册《政治学》，台湾，商务印书馆民国60年版，第110页。） 在中文中，地方自治一词是在清末由日本转译而来，而日本又是源自德国。（注：《劝告亟行地方自治理由书》，《云南》第六号，第12-14页。） 中文中，自清末以迄今日有关地方自治一词的概念，在公、私有关文献、著述中，可轻易地搜罗出数十种。推之世界各国，就更难计其数了。以研究英国政治法律制度著称于世的德国19世纪学者格莱斯特(又译作“格莱斯脱”、“葛奈斯脱”等)曾下有如下定义：“地方自治就是根据国家的法律，以地方税收负担经费，而以名誉职之职员办理的地方行政事务”。（注：董修甲：《中国地方自治问题》上册，商务印书馆民国26年3月初版，第9、24、145-168页。） 日本明治维新时期的学者谓“地方自治者，地方团体依于自己机关，以自己之财源，依于法令，处理其地方公共之事务者也”。（注：骆鸿年译述：《地方自治之定义》，《广东地方自治研究录》第9期。） 清未有论者谓：“地方自治者，以一府县或一町村之名誉官吏，从国法受政府之监督，以其地方税办理其自己地方之政治之制度也。”（注：《解释地方自治之意义及分类》，《东方杂志》第4年第12期。） 民国二十年，林众可在《地方自治概论》一书中列举了地方自治的七种定义后，自下一定义：“地方自治，是地方团体所行的自治行政”（注：林众可：《地方自治概念》，上海，商务印书馆民国20年9月初版，第4页。）。上世纪70年代，台湾学者沈怀玉称“地方自治就是一个国家内部的施政，在一定区域以内，由人民自行制定法规，选举自治人员，组织自治团体，能因地制宜发展该地区的自治事业。”（注：沈怀玉：《清末地方自治思想的输入》，《中央研究院近代史研究所集刊》(台湾)第8期。） 《中国大百科全书》1992年初版的《政治学》分卷对地方自治定义为：“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。仅上面列举的这数种定义，就可见人们对地方自治认识之不同，可谓见仁见智。这些认识上的差别，当然是受不同国家，不同历史时期的各种因素的影响。尽管人们的理解、旨趣以及语言表达存在一定的差别，但对地方自治的本质、基本要素的理解则随时代、社会的演进而渐趋一致。
