[中图分类] G725 [文献标识码] A [文章编号] GDB-1130（2005）03-0127-06 2003年9月，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出：“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制。”在此之前，我国主要由乡镇一级承担大部分农村义务教育经费。而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。据教育部发展研究中心在1998处选取了7个省的26个样版县的调查：农村义务教育的投入，中央补助约占1％，省补助占11％，县投入占9.8％，其余78.2％由乡和村筹集。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇的上缴。实际上农民的负担的义务教育投资占到义务教育总投资的80％-90％。乡镇财政几乎成了“教育财政”。 我国农村基础教育的经费来源主要包括（1）财政预算内拨款（县、乡级财政）；（2）教育转移支付；（3）其他。包括农村教育附加、地方教育附加费、企业办学投入、办产业减免税收收入、捐资助学、群众集资及学杂费等。在这样的投入主体结构设计中，体现了“谁办学，谁掏钱”的思想校。1985年以来，我国农村义务教育管理在运行过程中不断下放，农村义务教育的投资主要承担者变成了乡镇。而在贫困地区，乡级财政基本上是“吃饭财政”，因此义务教育也就基本上由农民负担，主要是向农民征收税费和进行集资。费税改革在全国铺开后，农民负担减轻，乡镇一级的这一部分收入取消，贫困地区农村义务教育的经费来源出现了一个巨大的缺口。因而在我国大多数县乡普遍存在着财力薄弱的情况下，有的贫困县乡出现了无法支撑农村义务教育投入，这是将农村义务教育以“乡镇为主”改革为“以县为主”管理体制的直接原因。 按照我国目前的财政制度，省级以下政府（地市、县和乡镇）负责提供几乎所有的社会保障和公共服务。比如，国有企业下岗职工的生活保障和再培训、城市失业保险、城市最低生活保障和地区性退休养老计划都主要由地级市和县级市承担。县乡两级政府则负责基础教育和公共卫生。这种地方政府的财政支出任务实际上是计划经济时代的惯性做法。在计划经济体制下，地方政府作为中央政府的派出机构提供上述公共服务，也同时按照计划安排从中央政府获得资金。但是，从20世纪80年代后期以来，各级地方政府的支出任务已经逐渐与财政收入的分配体制脱节，演变成地方政府独自负责为提供公共服务筹集资金。县级财政实现自求平衡。1994年的分税制改革再度上收了收入权，却仍然没有调整地方政府的支出任务，结果使得地方政府的预算压力更加沉重。由于分税制改革后省级政府的支出比重上升，县乡两级的预算内支出比重下降，县乡两级政府的财政更趋恶化。这种地方政府的财政支出责任与其收入来源不相称的制度安排，一方面使得地方政府严重依赖不规范的预算外收入来弥补其支出缺口，导致乱摊派乱收费屡禁不止，另一方面则使许多地方，特别是贫困地区的基础教育和公共卫生的投入严重不足。 实际上，基层政府提供的公共服务，与受益范围相匹配时，才符合激励相容原则，效率最高。凡是只由一个区域内的公众享受的福利，才应该由本区域承担。将受益范围更广的公共服务，划分给较小的政府单位必然会导致公共服务的供给不足。例如，城市和乡村的环境卫生、街道照明、公厕建筑等环卫服务，其受益范围主要限于本地公众，这种性质的福利也明显是地方社区的责任。而对于有溢出效应的公共事务，应该由更高一级政府承担，否则就会使本地居民承担不合理的赋税，并因激励不足而最终缺乏供给。人们往往认为初级教育的受益范围较小，应当由基层地方政府提供。实际上，农村义务教育恰恰是一项具有重要溢出效应的公共项目，它直接决定一个国家或地区国民的素质、社会稳定、和可持续发展的潜力。基础教育当然首先会使当地居民受益。但受过教育的劳动力会在全国范围内流动，使当地投入的教育费用向其他地区转移。人口学研究证明，劳动力的转移有两个明显的特征，即由收入低的经济不发达地区，向发达地区转移；受教育程度越高，劳动力的流动性越高。这样，事实上就是由不发达地区为发达地区补贴教育经费。贫困地区基础教育方面的投入越高，对发达地区的教育补贴也越多。这样便出现了“农民出资为城市培养人才，落后地区为发达地区先拔精英”的尴尬局面。 我国目前的财政体制已经使各区域各级政府的财政收入差别悬殊。全国各省级政府最高人均预算内支出（不包括转移支付）与最低人均预算内支出的比率，1990年为6.1，而1999年已经达到19.1。省以下的地市和县，不均等的程度往往更高。根据国家统计局的统计，1999年中国县级总数2109个，其中亿元县593个，一般县480个，而财政补贴县高达1036个（含国定贫困县574个）。可见县域之间，无论是财政收入，还是可支配收入及人均财力都存在着极大的差距。东南地区富裕县市与西部地区贫困县的农村义务教育投入水平差距极大。财政部2000年的统计，北京的县乡人均教育事业费为425元，排名第一，排名30位的湖南省人均教育事业费只有56元，其比率几乎达到了8∶1。贫困地区教育投入的流失，使区域差距进一步扩大。 中共中央十六届三中全会指出，要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。我国政府长期以来就认识到了教育在中国经济发展和社会进步中的核心作用。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出，“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”因此，为了根本扭转我国农村教育整体薄弱的状况，缩小城乡教育差距，从根本上改变各地区义务教育不平衡的局面，使各级政府的财政收入来源与支出责任相匹配，并使教育经费支出的责任与其受益范围匹配，需要注意以下几个方面的问题。
