历史上的公共服务危机 应当说，公共服务不足在我国并不是一个新问题。在历史上这个问题与统治权力不受制约的现象一起曾经长期存在。 自秦以来，对中国传统制度起过深远影响的法家，在这两个方面都有系统的论证。他们一方面鼓吹无限大的皇权，一方面主张无限小的“皇责”。法家是历史上罕有的“反福利主义”者，提出“贫弱者，非侈即惰也”，救济他们就是“夺力俭而与侈惰”的理论。但在坚决反对扶贫济弱的同时，法家却并不主张对穷人“自由放任”，而是主张用强权抓他们做奴隶，即所谓“怠而贫者举以为收孥”。在这种传统影响下，封建时代我国盛行权力意义上的“大政府”与责任意义上的“小政府”。一方面，“任是深山更深处，也应无计避征徭”，统治权力可谓无所不在；而另一方面，“贫居闹市无人问，富在深山有远亲”，统治责任几于渺无可寻。有人说，这就叫“国权不下县”，说明那时人民十分自由。这怎么是“国权”不下县？说是“国责不下县”还差不多。而这与君权不受限是互为表里的。如今的西方人以为，不搞“福利国家”的，那一定就是“自由放任”，宪政制度下的确如此。可是在专制的古代，那是自由、福利都不给你的。 1949年后，我国建立了计划经济体制，在履行现代民族国家责任伦理、提供多种公共服务方面，30年间取得了很大的成就。不仅如这次国务院发展研究中心医改报告所言，当时的公共卫生大有发展，而且在教育和社会保障方面也有不少成就。但是由于种种原因，法家传统下权大责小之弊并没有根本改变。因此统治责任的扩展总是落后于权力的强化。相对于当时“国权”的极度扩张和由此产生的弊端而言，我国国民，尤其是占国民绝大多数的农民，那时享受到的公共服务水平还是很低的。而且这些服务，包括以“民办教师”为支撑的乡村教育和文革后期才推行的“合作医疗”在内，主要还是社区（乡村集体）服务，国家承担的保障责任极为有限。相对于当时世界上其他计划经济国家和许多市场经济下的“福利国家”而言，这些服务水平之低就更加明显。正因为如此，我国改革之初，尤其是农村改革之初，农民们摆脱人民公社体制束缚的迫切愿望远大于他们对失去体制保障的担心，这与一些东欧国家高保障体制下农民不愿改革，形成了鲜明的对比。 今天为了突出公共服务危机，有人往往喜欢夸大那时的公共福利水平。就以这次的话题而言，许多文章一讲就是文革后期的农村合作医疗如何好，而改革以后如何糟。这些话不是没有道理，但如果回避以下几个因素，就未免片面：首先，乡村医疗方面的民间互助传统并非始于计划经济时代，历史时期我国虽因法家“反福利”主张的影响官府很少提供服务，但族缘、地缘、宗教等民间小共同体的公益组织包括医疗互助仍有一定发展。清末民国时期除严重战乱的年月外，在一般相对和平时期，国外传来的近代型公共卫生体系建设也有相当成就，当时曾得到国联等国际机构的赞扬，近年来一些学者（如复旦大学的侯杨方教授）对此也多有研究。其次，整个计划经济时代乡村合作医疗也就是文革后期有过几年运动式发展，此前的大多数年月正如毛泽东所说，农村“缺医少药”的情况十分严重。而在当时的和平条件下公共卫生体系的发展应当说并不快。再次，即便是文革后期的合作医疗，以当时的官方报表数字论成就也未免简单化。一个明显的事实是：合作医疗到上世纪七八十年代之交就已随大包干的推行而解体，但很长一个时期人们并未明显感到乡村医疗的恶化。直到1994年分税制改革之后，乡村医疗与教育等公共服务的危机才迅速发展。面对今日的危机，人们往往把过去理想化，而对于多数人已无直接记忆的过去，人们更容易把那时的文字当作实况。但这样认识史实会发生偏差，而“复旧”的思路恐怕也无益于危机的解决。 “放权让利”变异成了“弃责争利” 然而，也正因为权责对应的根本问题没有解决，如果说在“国权”极度扩张的计划经济时代“国责”的相应发展明显滞后，那么在向“市场经济”转轨之后，“国责”的退出速度又会远远快于“国权”受限的程度。这就好像一个父权制大家庭，家长不愿放松控制家庭资源的“父权”，却乐于发动推卸“父责”的改革，把子弟们赤条条地踢出家门，让他们“只不过从头再来”。这能不出问题吗？ 我国改革的一个著名口号是“放权让利”，可是由于上述弊病，这种“放权让利”的模式下，往往出现放弃责任易、约束权力难的现象。结果是“放权”变成了“弃责”，甚至在后来的权力部门“创收”风中，发展成一面放弃公共服务责任，一面却利用权力设租索贡“与民争利”。“放权让利”就这样蜕变为一种“弃责争利”的模式。于是，许多应当摆脱的体制束缚迟迟不能摆脱，而旧体制下本来水平就不算高的公共服务与保障功能，却很快趋于瓦解。加上市场环境中部门权力容易滋长“经济人”心理，本身逐渐成为自我服务的利益集团，在不受制约的条件下，“弃责争利”更一发不可收拾。我国目前的公共服务危机，就是这样形成的。 分税制本身是按财政中央集权的思路设计的，其“岁入上收、开支下放”的特点十分明显。当初推动这种改革的理由之一就是上面需要集中财权搞公共福利。财权集中后，大城市的公共设施与官员工资倒是上升很快，但县乡村基层财政却日益恶化，这一方面导致基层政权向农民滥施强权，农民负担越来越重，另一方面国家基本放弃了乡村公共服务责任，县以下的医疗、教育系统危机都严重恶化了。 这在教育方面表现的尤其明显。应当说，改革前，包括文革时代国家对农村教育的投资是很少的。乡村学校大量用的是农民供养而国家不管的，“民办教师”和“代课教师”（其实就是相对有点文化的本地农民），实际上那时乡村教育同样在很大程度上靠农民负担而不是国家财政负担。但是那时农户不是经济主体，民办教师的费用直接从生产队开支而不向农民要，农户就不像现在那样感受到教育费用的负担。这与那时国家直接从“集体经济”那里拿走原始积累而不用向农户征税是一样的。改革前国家不向农户征税，因而也没有今天所谓“农民负担问题”，可是那时的原始积累曾经导致几千万农民饿死。所以，以那时学校不向农民要钱为理由来美化当时的乡村教育，至少是片面的。并不是改革破坏了中国的义务教育制度，而是中国国家从来没有对农民教育真正承担过义务。那时的确少有农户交不起钱无法送孩子上学的事，但因教学设施不足无法上学则是有的。当时教学条件很差，而且在很长一个时期，除了意识形态学校几乎不教别的什么东西。当时的民办教师制度弊病也不少，教学质量差就不说了，更重要的是民办教师的选用完全凭社队干部的意志，成为他们手中一种权力，或安排亲友，或以权谋私。
