一、公共部门预算：基本使命 在一个社会中，民间存在营利性组织和非营利性组织（我国通常称为事业单位），此外还有架于两者之上的“国家组织”。在民间的非营利组织中，还有家庭组织，但在“交换结构”中至今仍被看作是非生产性的消费单位。国家组织本质上也是非营利性的，但它处于特殊的地位，是民间组织的制度供给者和管理者。“交换结构”的制度建立和变迁是所有组织中的“人”共同努力的结果。（注：吴俊培：《关于财政学的研究对象和方法》，载《武汉大学学报（哲学社全科学版）》，2004年第57卷第6期（总第275）期，第731页。）正如阿弗里德·马歇尔所指出：经济学既是一门研究财富的学问，也是一门研究人的学问。宗教力量和经济力量共同塑造了世界历史。（注：阿弗里德·马歇尔著《经济学原理（1920年第8版）》，华夏出版社，2005年1月中文版第1版，第3页。） 国家组织的基本构成是政府职能部门（公共部门），也就是由一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性官僚机构。尽管这个官僚机构的所有活动最终都要受到某个惟一的行政中心的约束和指挥，但这一系统的凝聚力却有被官僚机构的惰性与部门主义和个别官僚的宗派主义、腐败侵蚀的危险。在诸多问题中的一个尖锐问题，就是各部门“都在千方百计地扩大自己的所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权”。（注：Poggi，1990，The State：Its Nature，Development and Prospects，Cambridge：Policy Press，30-31。）这种倾向会导致各官僚部门故意地为中央决策的重要信息的收集工作设置障碍或制造麻烦，并因此而陷于毫无意义的争斗之中。其结果必然是，政府的最高权力机关会觉得自己即使并非完全无法但也难以真正贯彻其政策意图、防止其执行部门脱离自己本来的严格职守。政府的整体凝聚力因此而沦为“官僚机构各自为政”的牺牲品。 在公共部门中，尤其是在发展中国家的政府中，最致命的问题还是各自为政和腐化堕落，即官员们或利用自己的职位为其亲朋好友谋取私利，或者想方设法扩大自己个人的财富、权力和地位。那些热衷于特殊化的政府官员并不是像韦伯所期望的那样，尽量使得管理过程非人性化，而是通过爱憎、亲疏以及其他个人感情去影响其以政府的名义做出的决定。腐败的官员甚至还在执行政府指令的过程中给与他们关系密切的人以优惠，但却并非出于情感，而是出于对潜在利益和冒险程度的精打细算。尽管动机不同，但无论是特殊化还是腐败都破坏了公共管理的公正性，造成了公共权力的信任度下降，引发了政治异化，甚至在极端情况下，导致制度的解体。在很大程度上，政府实现其目标的能力取决于其政治机构的凝聚力。如果政府机构之间不能密切配合而造成各自为政与腐化堕落之风愈演愈烈，就会大大降低整个体制在控制税收资源流向和实现其他政策目标方面的能力。（注：见王绍光著《有效的政府和民主》，载胡鞍钢、王绍光、周建民主编《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版社，2003年7月第1版，第327-328页。） 公共利益部门化在管制的层面上是指官僚机构向新的领域扩展“领地权”（territoriality），（注：Downs，Anthony，1967.Inside Bureaucracy，Boston：Little，Brown。）表现为各部门都在千方百计地扩大自己所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权。其后果则是扭曲了市场经济的资源配置效率，并在公平上减少了社会的总福利。 如何从体制上控制和化解公共利益部门化、公共权力个人化的诸多负面效应，是不同国家所面临的共同挑战。市场经济国家无论其政治体制有多大区别和不同特点，从政府财政预算制度的安排上来克服公共部门和官僚的形形色色的机会主义行为，则是被证明行之有效的途径。（注：在国家层面上也是如此，例如分配责任的宪政化安排有效地将集体决策的两个方面分开来，这样就明显地缩小了以分配为动机的特定期限内的政治幅度。也许哈耶克（Hayek）正是认识到了这个结果，才提出两院制立法机构，把分摊责任的配置权（allocation authority）交给“上”院，把常规预算权交给“下”院。见Hayek.F.A.，1960，The Constitution of Liberty，Chicago：University of Chicago press.）这是因为预算制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。从收入和支出两个方面改造政府预算体系是遏制腐败，加大政府透明度，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。预算改革过程实际上也是政治改革的过程，是政治体制改革的最佳切入口。它是低调而务实的，可以在不太长的时间内产生看得见的变化。（注：王绍光著《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社，2002年6月第1版，第34页。） 公共服务分配和资助方式长期以来一直是公共经济学的核心问题。对政治决策的分析显然需要了解公共生产和筹资的分配要素，也需要了解供给水平受到政治活跃的个人影响的渠道，这种分析需要把政府服务的供需关系与制定财政政策的政治制度联系起来分析。（注：[美]詹姆斯·M·布坎南，罗杰·D·廉格尔顿著《原则政治，而非利益政治—通向非歧视性民主》，社会科学文献出版社，2004年3月第1版，第168页。） 政府是管理社会的组织，从这个意义上说，政府几乎和国家的含义相同。现代国家的制度安排，通常由党派、议会、政府等组织组成。因此，从制度安排的角度看，政府通常被看作国家的一个具体组织形式，并且通常在这个含义上被使用。在国家的制度安排中，政府是“国家意志”的执行者。在现代国家中，“国家意志”实际上就是公众的意志，这是由国家的制度安排决定的。
