省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分，是中央对地方财政体制的贯彻和延 伸。我国省以下财政体制的框架，出自1994年实行分税制财政体制的要求，但目前过渡 性色彩很浓重，合理化程度和规范性都不高。从10年来的运行情况看，现行体制在提高 “两个比重”、增强中央政府宏观调控能力、调动各级政府理财的积极性等方面发挥了 积极的作用。但省以下财政体制的现状是各地不一、稳定性差，包含地方各级间许许多 多复杂而易变的“共享”与“讨价还价”；靠近基层的一端，往往干脆实行旧式“包干 ”的办法；企业所得税分享改革后，有些地方层级间仍继续按行政隶属关系划分各自收 入。财政运行中也出现了一些新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时， 基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系建设等方面的缺陷和问题，更是 成为各方关注的焦点。党的十六届三中全会强调要在科学发展观指导下实现经济、社会 的协调发展和“五个统筹”。如何调整、改进省以下财政体制，缓解基层财政困难，实 现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，成为迫切需要解决的问题。笔 者认为，在目前中央对地方财政体制尚不可能一下子作出大的改革的情况下，宜将近期 目标定位在缓解基层财政困难和调动基层合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性 上，积极推行“以奖代补”的试点是适当选择。但从长远目标来看，需对整个分税制财 政体制进行系统化的调整和规范。 在公共财政框架下明确地方职能，逐步划清政府间事权 形成目前地方财政困难的原因很多，但政府职能定位不够明确、不够合理，各级次之 间事权划分不清晰，是其中的一个重要原因，加之近年实际生活中事权重心下移而财权 重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层更感到困难加重。在今后深化改革中，需要进一 步强调正确处理地方政府与市场之间的关系，根据市场经济条件下政府与市场分工的基 本原则确定中长期地方政府职能调整的方向。应按照有所为、有所不为的原则，将省以 下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品 及公共服务上来。在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控 、大江大河治理与全流域国土整治、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与 环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及 其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责， 以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的 经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发 展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下，增强行政活力与效能。市、县政府 具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，其主 要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改 和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营 造县域发展环境。 此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国 土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国 范围内统一规划、统一调控、协调发展。比如，近年将乡镇教师工资上划县财政发放之 后，仍需进一步探讨适合各地不同情况的从中央到省、到基层各级政府的基础教育职责 分工方案，因为九年制义务教育应是每个公民平等享有的权益，原则上应属各级政府的 共有事权，除特别发达区域可主要由县级政府承担之外，其经费应在合理划分各自管理 范围和管理责任的前提下，由各级财政共同分担。 从上述事权范围上看，财政总支出的大头应该在省以下的地方，市、县支出约占全国 财政总支出的50～55%，再加上省级的15～20%，中央支出只占全国财政总支出的25～30 %。因此，财政转移支付势必成为财政体制的重要组成部分。 无论是借鉴国外经验，还是从国内实践中反映出的问题来看，政府间事权划分除了应 明确化、具体化外，是否达到在客观因素量化基础上的法制化也至关重要。否则，财政 支出管理中的“上级挤下级、下级求上级”的问题永远得不到解决。建议通过完善《预 算法》、制定《财政转移支付法》等措施，逐步强化政府间事权划分和财力分配的法制 化。 完善现行行政管理体制减少财政体制层级 上世纪80年代，随着“分灶吃饭”财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了 中央、省、市、县、乡镇五级财政。如此复杂的五级财政体制，在世界各国来看是十分 罕见的，它无论在国家财政运行和管理效率方面，还是在纵向和横向财政平衡的公平性 方面，都已表现出不少负面效应。在许多地方，“市管县”体制要么造成与城市缺乏关 联的县拖垮市财政的问题，要么形成市财政肆意挤占县财政的现象。乡镇财政的问题更 加突出。随着经济体制改革的不断深化，乡镇的工商、税务、技术监督、公、检、法、 司等重要经济管理和执法部门被先后上划或垂直管理，加上农村中小学教师工资上划和 乡镇卫生院经费的上划，已使乡镇财政处在非常尴尬的境地。随着农业税的取消，乡镇 财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚 设，乡镇作为一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能总体而言不复存在，作为一级 财政的作用，基本上已名存实亡。 预算级次过多不仅造成机构重叠、人员臃肿、财政养人过多不堪重负，而且明显降低 行政效率，形成层层向上集中、层层对下截流的局面，在改革和发展的进程中，其负面 效应还有扩大之势。因此，建议在现行的行政管理体制大体不变的情况下，在省以下率 先启动和进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，即在有条件的地方逐步取 消“市管县”体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级， 市级财政只管市辖区；并虚化乡镇财政——将乡镇预算内容归入县级财政管理，为将乡 镇变为县级政府派出机构创造条件，逐步形成和完善中央——省——市县三级财政体制 。这样就可以通过行政体制与财政体制的“扁平化”，来使分税分级的实质内容在省以 下得到可操作性，按照分税制财政体制的基本原则，根据我国财源体系、税种设置、财 政功能和分级、分税的特点，追求有利于发挥各级财政基本功能、有利于促进各级政府 发展经济的积极性、有利于提高政府运行效率和实现公共服务均等化的目标，合理分配 政府间的财力，科学设置省以下体制。从预算角度来看的“三级”基本职责分工大体如 下表所示：
