今年以来，我国宏观经济和财政政策发生重大转变，实施近七年的积极财政政策开始 正式退出历史舞台，取而代之的是稳健的财政政策。回头来看，积极财政政策是以发行 国债进而筹集建设性资金为核心内容的，9100亿元的建设性国债对宏观经济摆脱通货紧 缩的困境起到了至关重要的作用。但是，对于不冠以“建设性”头衔的国债，是用于建 设性支出还是消费性支出，也是一个值得关注的问题。我们认为，在未来长期建设性国 债缩减的情况下，认真分析国债资金使用的基本规律，深入研究我国改革以来国债资金 的使用方向，对于未来国债资金的使用和管理具有重要的借鉴意义。 一、西方国家国债资金运用方向的历史回顾及启示 从历史上看，国债被从理论上得到论证并大规模使用是从凯恩斯时代开始的。凯恩斯 主义者认为，当经济出现重大的比例失调或严重的失业问题时，政府可以通过发行国债 调动一部分闲置的经济资源，调节经济结构，促进经济增长。“举债支出虽然浪费，结 果倒可以使社会致富”。尽管国债的发行和使用的确可以将全社会分散的自发性需求转 化为人为控制的自觉性需求，为国债的出现及扩大奠定了令人信服的理论基础，但大萧 条以来西方经济理论界对国债资金的支出方向并没有形成一个主流的观点(注：与之不 同的是，在凯恩斯以前的古典经济学家却几乎无一例外地将国债资金的建设性支出奉为 圭臬。)。 从实践来看，援引著名经济学家劳伦斯·R·克莱的结论，30年代以来西方各国国债资 金大多用于了生产性目的。他说：“通过国债筹措之资金乃用来使本来失业的人获得工 作，以及建筑房屋、桥梁、道路、学校，从实质上来看，已经使我们更富了”(注：劳 伦斯·R·克莱因：《凯恩斯的革命》，商务印书馆，1962年版，第176页。)。 从60年代以后，情况发生了很大变化。很多经济学家在经过大量研究后都认定国债发 行收入已越来越多地用于了转移性支出，或者以政府公共消费的形式直接耗费了。而那 些有资格获得政府转移支出的人们通常是低收入阶层，他们的边际消费倾向往往很高， 所得转移收入除极少部分被用于储蓄(再被转化为投资)外，绝大部分被用于了消费。布 坎南论证了这一点，他说：“在现代政治形势下，通过公共贷款而得到的保障资金主要 被用于弥补预算的短缺，而预算开支中的绝大部分却直接或间接地用于了消费”(注： 布坎南·瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社，1988，第69页。)。他还 指出，“美国政府在预算赤字有增无减、永无休止的情况下发行公债，是为了满足公共 或政府的消费，而不是用于公共或政府的投资。……即使在最广泛的意义上说，政府也 只有较小的一部分支出能反映‘公共资本投资’；这一部分支出，其中也只有极少数设 施或工程能直接带来源源不断的收入。所以把全部政府支出都当作日常公共消费来进行 分析，似乎并非没有根据，而且远远不会因此作出令人误解的结论。”(注：布坎南： 《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社，1988年，第199—203页。)60年代以来 转移支出在西方各国财政支出中的比例不断上升也说明了政府投资被日益增长的消费所 取代。 从上述历史回顾中，我们不难看出西方国家国债资金支出方向转变的原因，经过几十 年的经济高速增长，各国财政经历了由发展职能向公平职能的转变，国债资金也随之由 建设性支出逐渐转向了消费性支出。西方国家国债政策的实践昭示了事物发展的一般规 律，即：国债资金的支出方向是与财政职能或者说财政支出结构密切相关的。这对包括 我国在内的发展中国家具有很重要的借鉴意义。 发展中国家正处于经济起飞阶段，市场体制不完善和产业结构失调，会造成经济发展 过程中通胀率较高，而技术水平不高、市场竞争力不强又使得投资收益率较低，在收益 率低于通胀率的情况下通常会导致有效储蓄和投资不足，这样就会产生“金融抑制”现 象(罗纳德·I·麦金农，1988)。为了消除金融抑制，发展中国家一方面应由财政来弥 补私人投资的不足，另一方面为防止冲击民间投资和需求，又不能靠增税来提高财政收 入。因此，通过利用国债调动一部分社会闲置资源，增加投资，以此促进经济增长就在 所难免。 东南亚新兴市场经济国家的实践有力地证明了这一点。据有关资料显示，1978年到198 6年，韩国、印尼、马来西亚和泰国四国的赤字依存度平均达到16.7%，高于同期美、英 、法等发达国家平均水平9.62个百分点；而1978年到1986年四国财政资本性支出比率的 平均水平为39.3%，高出发达国家近30个百分点(注：根据《财政理论与政策——当前若 干重大问题探讨》(郭庆旺、赵志耘，经济科学出版社，1999年版)第59页和第288页中 列表数据测算而得。)。几乎在同一时期，东南亚四国资本性支出和赤字水平都处于历 史高位，且大大高于同期发达国家的水平，这决不是偶然的，因为70年代末到80年代是 这四个国家经济增长最快的时期。 发展中国家通常需要利用国债进行建设投资，这一点在我国可能更为迫切。从收入来 看，我们不否认改革以来的分配制度、企业制度、税收体制等方面的政策失误和漏洞影 响了财政收入，但经济体制的转轨导致财政收入累退化的确也是经济市场化的必然。从 支出来看，我国也象其他发展中国家一样具有许多影响投资效率的特征，具体表现在： 1)农业生产效率极低；2)现代化工业正处于形成时期；3)有效资本不足；4)畸型的产业 结构使投资效率不高；等等(郭庆旺，1999)。因而，应当利用国债筹集建设性资金，加 速结构调整和工业化进程，促进经济的快速增长，这种客观要求在我国与其他发展中国 家并无二致。
