建立适合被征地农民特点的社会保障制度

      目前，我国已经有被征地农民4000多万。妥善解决被征地农民的就业和社会保障问题 ，是我国工业化、城镇化进程中必须解决的现实难题。近期，劳动和社会保障部在全国 范围内以召开专题座谈会、问卷调查和直接访谈等形式，对被征地农民社会保障问题进 行了比较全面深入的调查。本文着重就建立适合被征地农民特点的社会保障制度的思路 选择与政策建议进行探讨。

      一、被征地农民社会保障安置的思路选择与制度定位

      (一)被征地农民社会保障安置的思路评析

      目前，由于将被征地农民直接纳入城镇职工基本社会保险门槛过高，而农村社会养老 保险制度保障水平又偏低，在探索建立适合被征地农民特点社会保障制度的进程中，呈 现出不同的思路和特点：

      1、创新缴费方式，将被征地农民纳入城镇职工基本社会保险制度体系。实践中有两种 具体方式：一是按照参加城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民采 取一次性缴费的方式参加社会保险。二是允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准 由村集体和被征地农民以一次性缴费的方式参加社会保险。这一思路的最大特点是创新 了缴费方式，降低了缴费标准，顺应了农民市民化趋势，符合接轨城镇社保体系的大方 向，有利于被征地农民享受与城镇居民对等的社会保险待遇，维护被征地农民的权益， 加快被征地农民的城镇化进程，同时有利于增加城镇职工社会保险基金收入，减轻当前 支付压力。但从实际情况分析，不仅会加重基金的长期支付压力，而且在相当长时期内 被征地农民的经济承受能力难以达到城镇居民的水平，如果大量被征地农民一步跨入这 一制度，不仅各级财政无法承受，而且会削弱参保村集体和村民的竞争力。特别是在不 发达地区，财政的承受能力更为有限，参保被征地农民和村集体的负担会更重，被征地 农民实际上难以跨入社会保险的门槛，不利于维护被征地农民的社会保障权益，也不利 于扩大社会保险的覆盖面。

      2、创新制度模式，将被征地农民纳入农村社会养老保险制度体系。鉴于现行农保制度 保障水平低，保障项目单一，政策体系不尽完善，从长远看，很难有效保障被征地农民 的基本生活，与城镇社保接轨的难度也比较大等实际情况，实践中形成了完善农村社会 养老保险制度的两种方式：一是青岛城阳区按照统筹和个人帐户相结合的低标准“仿城 ”模式来完善农村社会养老保险制度。二是北京市大兴区创建了个人帐户与储备调剂金 相结合的制度模式。

      3、创建被征地农民基本生活保障制度。浙江等省通过建立被征地农民基本生活保障制 度，在解决被征地农民基本生活、就业和社会保障方面取得了阶段性的成效。但在实际 工作中还存在不少的困难和问题，各地进展不平衡、资金筹措难度大、保障水平比较低 、被征地农民就业难以及各项配套改革和政策措施跟不上等问题还普遍存在，需要在实 践中不断规范完善。

      由于新老被征地农民数量庞大，为其建立基本生活保障制度需要的资金更为巨大，绝 大多数地区的政府难以在建立基本生活保障制度的当年一次性支付到位。因此，成功建 立该制度关键取决于落实保障资金，特别是确保政府资金的到位。因此需要制定分若干 年均衡支付的计划，确保财政每年定量注入资金。为了减少财政兜底压力，各地在测算 筹资标准时，必须确保资金不留缺口。

      4、建立独立制度，将被征地农民纳入小城镇社会保险制度体系。由于现行的城保和农 保制度难以适应被征地农民的社会保障需求，2003年10月，上海市政府颁发了《上海市 小城镇社会保险暂行办法》，并作出了“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展战略 ，将小城镇保险作为上海市社会保险制度的目标模式。镇保实施以来，受到了郊区县广 大被征地农民和用人单位及其职工的欢迎。

      (二)被征地农民社会保障安置的制度定位

      目前，人们普遍认为，做好被征地农民培训就业和社会保障工作要着眼于完善现行政 策体系，当前不宜在现行城镇职工养老、医疗保险和农村社会养老保险、合作医疗制度 之外，再单独建立一套被征地农民的社会保障制度。而应区别不同情况，研究提出适合 被征地农民特点的参保办法，即被征地农民转为城镇居民或进入城镇企业就业的，纳入 城镇职工养老、医疗保险体系，没有转为城镇居民或进入城镇企业就业的农民，纳入农 村社会养老保险体系或参加农村合作医疗制度。各地不仅区别不同情况制定了适合当地 被征地农民特点的、纳入城镇或农村社会保障制度体系的参保办法，而且制定了适合被 征地农民特点的制度安排，即在现有的制度体系之外单独建立了一套保障水平介于城乡 现有制度之间的制度体系，如浙江省的“被征地农民基本生活保障制度”、上海的“镇 保”。那么，在分歧明显的情况下，被征地农民社会保障制度究竟如何定位才是科学合 理和现实可行的呢?

      被征地农民是城镇化进程中处于过渡阶段的分化最快的特殊社会群体。随着被征地农 民就业状况的变化，被征地农民会迅速分化，进入城镇就业的被征地农民可能选择进入 城镇社会保险体系。如果没有政策支持，难以就业的被征地农民，则可能难以参加任何 社会保障制度。为切实维护社会稳定和被征地农民权益，政府都有责任建立被征地农民 社会保障制度。但根据中国国情、城乡社会保障制度建设的现状和被征地农民的经济承 受能力介于城乡居民之间的现实，建立保障水平介于城乡现有制度之间的新制度，既是 一种现实可行的选择，也是最有利于统筹城乡社会保障制度建设的战略性选择。