应该看到，人民代表大会的宪法职权还远没有充分落实。在新的社会背景下，人民代 表大会制度面临许多新的越来越大的挑战，必须进行改革。 改革选举制度 扩大直接选举范围。从1979年扩大直接选举改革迄今已经20多年了，20多年来，我国 经济社会文化发生了根本性变革，我国公民已经完全具备了在县乡两级实行行政首长直 接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可行的。 对国家机关正职领导人一律实行差额选举。只有通过民主的有差额竞争的选举，才能 产生对人民负责的官员和政府。1979年以后我国选举制度改革的最大成果之一，是实行 了人大代表和政府副职领导人的差额选举。按《地方组织法》的规定，地方国家机关正 职领导人一般实行差额选举，但也可等额选举。由于法律规定有意留有余地，各地方实 际都在搞等额选举。这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任 制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。 实行以竞争为中心的公开公正的选举程序。首先，参选候选人要以自荐为前提。过去 要当人大代表或政府领导人的候选人不需要公民自己申请，而是靠组织安排。人大代表 和国家机关领导职务是一种服务公职，没有自觉自愿主动和热衷于服务，就不可能做好 代表或官员。没有自荐报名的公民不能作为候选人，这是民主选举的起码要求。 其次，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流 动人口的选举权得不到落实的问题。从政治上保障广大农民和其他流动人口参与国家事 务，实现当家作主的权利，这关系到我国人民民主的性质问题。据有关专家推算，在基 层人大代表选举中，我国应参加选民登记而未参加登记的人员约1300多万人，在户口所 在地名义上登记而实际上未参加选举的选民约4700多万人，虽在户口所在地登记因在外 工作而委托他人投票参加选举的约4600多万人，总共约有1亿人因采取户籍所在地选民 登记制而不能参加选举或没有亲自参加选举。在县一级没有参加选民登记的人约2200万 人，在户口所在地名义上登记而未参加选举的人为5100万人，以委托方式参加投票的为 6600万人，约有1.4亿人因户口登记选民制没有参加选举或没有亲自参加选举。由于外 地打工者不能参与当地政府的选举和政权建设，政权只是当地人的政权，而不是全体市 民的政权。尽管在当地长期居住并纳了税，外地人的利益根本上还是得不到保障。 其三，取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分选区。我 国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并 用的选区划分办法。但实际上城市划分选区是以单位为主，选民没有工作单位的才会在 居住地进行登记。按工作单位划分选区带来诸多弊端：一是人大代表选举成了不同单位 之间的相互协商，往往大单位“吃”小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不 平等的选举。二是单位选举使选举行政化，单位领导决定代表候选人的现象难以避免， 不太可能做到真正平等的民主选举。三是单位选区选出代表与基层人民代表大会没有利 益关系。 其四，取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平，按多数票决确定 候选人的方法。现行选举法规定在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用 酝酿协商方法确定正式候选人。酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作， 大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“协商”下去。 其五，实行公开、平等的竞选。 改革代表制度 我国人大代表制度最大的问题是：人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没 有自己真正的选民，代表与选民脱节。所以，人大会议上，有的代表是“哑巴”代表( 不发言)，有的是“个人”代表(发表—通个人见解)；有的是“观风”代表(看别人怎么 发言，怎么投票划圈)。要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法是让选举变得真 实，这需要在改革选举制度的同时对代表制度进行改革： 改变代表的身份结构。现有制度下特别要实行代表与企业家身份脱离，消除代表身份 的利益冲突。提高非公有经济的地位，不等于企业家自己亲自参政。市场经济条件下的 企业家参政，会产生新的“政企不分”、“公私不分”，带来诸多的利益冲突，会出现 利用公职身份为自己谋利问题。如不少私营企业家把开人代会作为与政府领导社交的极 好机会；有的借人代会宣传企业产品；有的代表把自己的司法案件带到人代会上作为议 案提出或作为个案监督向法院提出；甚至有的以人大代表的身份打官司；有的代表在企 业受到行政监管执法检查时亮出人大代表的身份抵制执法；有的借人大代表的人身特殊 保护权为犯罪增加保护层；等等。所以，不能提倡企业家参政。实行职业代表来代表不 同群体的利益，是现代市场经济民主制国家必须的。 其次，实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，行政机关和司法机关领导不兼任人 大代表职务。官员当人大代表弊端丛生：
