公共服务在经济学中也称为公共产品，目前经济界对公共产品概念的使用实际上存在 狭义和广义之分。狭义的公共产品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的 产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。本报告的研究内容，将界定 在狭义的公共产品范围内，将重点放在当前存在问题比较多的义务教育、公共卫生等基 础性公共服务领域。 一、我国公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与问题 (一)现阶段我国政府间事权安排的基本现状与主要特点 我国是人口众多的发展中国家，又是市场经济尚未健全的转型国家，同时设置了世界 上独一无二的五级政府架构，原则上实行自治管理的村级也是事实上的政府层级，这些 都决定了政府事权及其划分的复杂性。我国现阶段的许多事权不是“公共财政”概念中 的政府事权，如国有企业对许多私人产品的直接生产、政府对这些国有企业的大量补贴 和直接投入，实际上并不反映社会的公共服务需求。上下级关系的不对称导致上级政府 往往会将本身的任务推给下级政府，同时并不提供足额配套资金。强制性的事权分配造 成很多问题，比如迫使下级政府通过增加收费来弥补经费不足，或者向上级政府讨价还 价形成倒逼机制。垂直的行政命令体系经常会对各级政府发出指令或设置考核指标，但 相应的支出责任却完全由各级政府自行承担，虽然表面上属于各地方政府的事权，但实 际上“事”在下而“权”却在上，支出责任和支出命令相脱节。 1.事权安排的基本现状 我国政府规模庞大，政府越位与缺位并存。我国全部政府收支相当于GDP的30%以上， 高于世界一般水平。但从结构来看，直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支 出和政府本身支出占据了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福 利、医疗卫生等反而份额较小。各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分，宪法原则上 对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划 分，造成实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政 府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板，从而呈现出“上下对口、职 责同构”的特征，以致支出范围的划分过于笼统，而且流于重复，财政分权体制缺乏合 理事权划分的配套。《预算法》虽然规定了地方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央和 地方政府间的支出，中央政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确，一般是由 上级政府顺次决定其下级政府的支出划分，各地区事权划分有所不同。 2.事权安排的主要特点 (1)现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不 明确，政府越位与缺位同时存在。政府和市场的关系，从而政府的职能是随着制度、技 术等条件而变化的。作为转轨中政府，由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才 可以承担的职能，但作为发展中政府，一些必须由政府承担的基本的公共服务职能没有 履行好。政府越位主要表现为：一方面政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚 未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面。另一方面能力比较低的 政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能“缺位”主要表现在对基础 教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。 (2)各级政府事权分配不合理，存在着一定程度的“上下不清”问题，事权长期层层下 移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互位。一是中央与地方政府之间职 责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中 央或省级地方，但在实际执行中发生了“错位”，也下放给了基层。最基本的公共产品 职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省市政府没有提供基本公共 产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入 各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部 分事权也分解给了不同的地方和基层政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的 基础建设和经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。二 是上下级政府之间事权范围的划分随意性很大，在垂直体制下，上级的法律事权往往成 为下级的当然事权，现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的 责任，出现所谓上级请客、下级买单的状况。三是省以下各级政府事权划分不统一、不 规范，省与市县政府间事权错位。较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份 额，对农村的扶助支出主要落在县乡政府身上，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效 应较强的公共品过多地由县乡政府承担，主要的社会保障支出落在地县两级政府。计划 生育任务被作为强制指标分配给地方政府、尤其是县乡政府，直接增加了基层政府的事 权负担。 (二)财权安排的基本现状与主要特点 1.1994年分税制改革以来各级政府的财力分配状况 税收是现阶段我国各级政府的主要收入来源。1994年分税制确立了各级政府财权划分 的基本格局。
