位于印度西南端的克拉拉邦，以其促进教育和社会发展的创新举措在国际上被公认为发展的典范。自1996年倡导“全民分权计划运动”以来，该邦在包括教育在内的诸多领域实施了影响深远的分权计划。在分权计划中，地方自治政府被授予管理基础教育的权利，并可依据所授予的权力制定、实施地方教育政策。然而实践证明，该项政策没有带来多大的变化，（注：M.V.Mkundan.（2003a）.Democratic Decentralization and Primary Education：A Comparison of Continuity and Change in Two Districts of Kerala （India）.In：Asia Pacific Education Review 4（1）：pp.27-38.）而更多的却是旧有模式的延续。本文就分权对印度克拉拉邦初等教育的影响进行了细致的考察。本文首先分析了克拉拉邦独特的社会政治、经济和文化环境，然后探讨了分权改革进程中的矛盾和危险性因素，尤其注重分析了官方方案的形成与治理所取得的实效之间的关系。文章开始简要介绍了1996年全民分权计划运动的情况及我们所能预见到的该运动对教育领域产生的影响，并在此基础上分析了该政策在七大领域的责任所产生的影响。鉴于该邦民主分权政治的实施有其潜在的原因，文章最后认为该邦在分权浪潮中有必要重新认识启动和持续教育改革的整个过程。 一、全民分权计划运动与教育部门 1996年以来克拉拉邦在民主分权政策的制定和实施过程中几经反复。分权运动发生在地方政府自治制度（根据1992年宪法中第73、74条修正案）写入宪法之后（地方政府自治制度的宪法化为各具特色的教育治理模式奠定了基础（注：Asian Development Bank （ADB）.（2001）.Education and Develoment in Asia：Trends,Issues,Politics and Strategies,p.110.MANILA,Philippines：Asian Development Bank.）。1993年通过了《地方政府自治法》；1994年又通过了克拉拉邦，《地方自治政府法》；1996年就是我们熟悉的“全民分权计划运动”。有几位学者认为“分权运动”的启动是印度实施的同类分权工程中最引人关注、最具野心的大胆创举。（注：Fung,A.and Wright,E.O.（2002）.Deepening Democracy：Institutional Innovations in Empowered Participatory Goverance，pp.14.Internet Document：http：//www.ssc.wisc.edu/～Wright/DeepDem.pdf.Franke,R.W.,and Chasin，B.H.1997.Power to the Malayalee People.In：Economic and Political Weekly，Nov.29-Dec.5，32（48）：pp.3061-3068.Thomas Issac，T.M.2000.Campaign for Democratic Decentralization in Kerala：An Assessment from the Perspective of Empowered Deliberative Democracy.Internet Document：http：//www,ssc.wisc.edu./-Wright/Isaacpaper.Also see Thomas Isaac，T.M.,and Heller.p.,2001.The Campaign for Democratic Decentralization in Kerala,India.Internet Document：Http： //www.ssc.wise.edn./～wright/Deep.pdf.）关于该邦启动“分权运动”背后的机制和深层次动因不是三言两语就能说清楚的。1996年执政的左翼民主阵线把启动分权计划作为赢得民众支持和增强执政能力的一种手段。自从该计划进入他们的议事日程，政府就给予了大力支持和财政支撑。左翼民主阵线在启动分权运动过程中，政府所采用的原则大多来源于克拉拉邦KSSP（近30年在该邦展露头脚的亲左翼非政府组织（注：Krishnakumar,R.（2003）.Derailing Decentralization.Frontline20（16），Aug.02-15，2003.））的志愿者活动。各种各样的著作（其中大多数实质上都是支持分权计划的）认为该运动彰显了自由，使重心下移，功能明确，具有互补性、统一性和民主参与性，透明度高。作为地方政府全部预算的来源和执政的基本原则，邦政府决定把其年度总预算的35％-40％分给三个层次的地方自治政府。作为半自由的政府部门，邦计划委员会最终由在关键问题上拥有决策权的亲政府人员组成。为了使地方自治政府获得权力，邦计划委员会要求基层地方执政当局在其职责范围内起草五年发展计划。在承认民众需要、承认各地在村议会发展层次存在差异的基础上，分权化是分不同阶段实施的。（注：Thomal Issac，T.M.,and Heller.p.（2001）.The Campaign for Democratic Decentralizationin Kerala,India.Internet Document：http：//www,ssc.wise.edn./～wright/Deep.pdf.Also see Powis B.1999.Bottom-Up Approaches to Decentralization： The People’s Campaign in Kerala.Unpublished Dissertation for Masters Programme I Rural Development.University.of Sussex.，and M.V.Mukundan and Mark,Bray.（2004）.（Ibid）：p.231.）人民代表、政府官员及专家学者在“发展论坛”上讨论报告中详细陈述的行政村在发展过程中出现的问题和面对的挑战。“发展论坛”还提供基本数据、评估结果、各部门的调查报告，这些反过来又有助于各部门的工作人员进行政策酝酿以及最终出台工作计划。村一级的计划就由街区和县、市、区的计划综合而成。对12306所学校（公办、民办公助、民办的小学、初中、高中）的管理责任就由原来行使直接控制权的邦政府转交给不同层级的地方自治政府。邦计划委员会出版了一本教育手册，提出了一个综合的教育规划，（注：State Planning Board.（1998）.Asoothrana Sahayi：Vidhyabhyas Meghala（Handbook for Planning Education Secter）in Malayalam Thiruvananthapuram：State Planning Board and General Education Department.）并为该规划的执行人员提供了培训。尽管这是为了加速分权的进程，但是他们只知道一些与计划的形式及其进展有关的内容，它们的特色项目包括提高教育质量的项目、提高办学条件的项目及其它综合性的项目。
