面对人口老龄化带来的沉重压力，世界各国正寻求缓解负担的方法，各种改革措施正纷纷出台。中国的人口老龄化具有来势猛、速度快、未“富”先“老”的特点，传统的养老保险制度改革因此变得格外重要。如何将社会养老保险的风险降到最低程度，如何做好养老保险的再分配功能，使公平与效率良好结合，以及处理好经济发展与社会养老保险制度的关系，改革中的社会养老保险制度正积极探索切合中国实际的、分散风险的多样化体制。 一、全球公共养老金计划的弊端 （一）社会养老保险制度的基本功能 老年保障计划既是促进经济增长的工具，又是社会的安全保障网。传统的社会保障制度过分强度社会公平，可能会挫伤社会成员的劳动积极性，从而阻碍经济发展。社会养老保险制度的基本功能包括储蓄、再分配和保险。储蓄是使人们通过储蓄或其他手段将收入较高的年轻时的一部分消费推迟到收入减少的年老时进行。再分配是将高收入者的一部分收入转移给低收入者，从而使收入与消费在社会的不同群体间取得均衡。保险是为防范老年人难以承受的风险，将经济状况良好时的一部分收入用于经济状况恶劣时支出。社会养老保险制度的功能在多大程度上发挥作用同一国或一地区的养老保险模式密切相关。一个符合实际的制度模式能充分体现三个功能的效用，并使三者互相补充，分散风险。而脱离实际的制度模式只能使三项功能顾此失彼，带来人力物力的浪费。 （二）大多数国家的公共养老金计划的不足 许多国家都是在一个居主导地位的公共支柱下将三个功能结合起来的。所谓公共养老金计划是政府出面管理，采取“以支定收”的方式支取，以现收现付为基础、支付额取决于领取者的收入而不是缴款额。这种养老保险计划曾经为解决老年人贫困发挥过作用，但单一的养老金计划存在许多弊端。 1、现收现付的公共养老金计划对于个人储蓄的“挤出效应”，即一个公共养老金计划的存在有可能减少部分个人储蓄。最先明确提出“挤出效应”的是费尔德斯坦。他的一个观点认为人们既然可以从公共养老金计划中获得养老金收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累资产的需要，称为“资产替代效应”。挤出效应的实质是当一项社会保障计划为一个人提供了一定水平的安全保障后，公共养老金计划向个人提供了一个在退休以后享有一定养老金收入索取权的制度保证，使个人有条件减少他在工作期为了自己在退休以后的生活而积累的一部分储蓄。而现收现付、以支定收的养老金筹资方式本身并无基金积累，养老保险制度的储蓄功能无法实现。 2、待遇确定性的养老金计发办法，在人口老龄化过程中必然导致缴费率的不断提高，从而增加了老年人的风险。随着人口的老化和制度的成熟，只有更高的缴费率才能维持原来的养老金水平。高缴费率必然导致企业逃避缴费，养老金的收入减少；要维持职工的养老金津贴，国家财政必须补贴，这样公共财政上的收支难以平衡，养老金水平也难以根据工资、物价的涨幅进行调整，职工可能得到大幅贬值的养老金。当公共计划成为职工养老金的唯一来源，大量依靠其生存的老年人就得不到更好的保险功能，风险加大。 3、现收现付、以支定收的筹资方式造成代际转移的不合理，影响再分配功能发挥。人口年龄结构较轻时加入公共计划的前代人，只须缴纳较低的保险金，却能从后代人那里得到较可观的转移支付。而在制度成熟和人口老化时加入公共计划的人，先将自己当前收入的一部分转移支付给前代人，而后从下一代人处获得的可能是零转移支付甚至是负转移支付，因为在一个长期内经济的波动、通货膨胀的影响是非常惊人的。由于公共计划的津贴多与收入挂钩，最大的转移支付流向最早参加该制度的高收入者，而后加入的中低收入者得到的却是负的转移支付，社会养老保险制度所要求的再分配功能受到严重扭曲。 可见单一支柱的公共养老金支柱难以同时发挥储蓄、保险和再分配功能。 （三）其他单一支柱的养老金计划面临同样窘境 在非洲一些国家，政府管理的公积金制通常只允许投资于公共证券，单一的投资渠道带来较低的养老金收益率。低利率使政府挪用、借用现象非常严重，导致养老金制度不能向任何低收入者提供再分配，养老金的被滥用最终使政府无力向公众提供基本保障，养老保险制度的保险功能无从谈起。而作为单一支柱体制的私营职业年金计划或个人储蓄计划，虽在资本市场的经营效率较高，但通常不能发挥再分配功能，无法解决低收入者的老年贫困问题。 因此单一支柱型养老保险体制已不能适应人口老龄化变化的要求，对其改革迫在眉捷。 二、国际上的三支柱模式 世界银行推荐由部分积累制来取代现行的养老保障体制。在这种新体制中，再分配和储蓄功能分离，分别由两个不同的支柱承担，保险功能则由三重支柱共同提供。三支柱为：强制性公营的以税收为资金来源的支柱，用于收入再分配；强制性私营的完全积累的支柱用于储蓄；自愿性支柱用于那些想在老年时得到更多保护的人。 （一）强制性公共管理的支柱。改革后的公共支柱将维持较小的规模并把注意力集中于收入再分配，为老年人尤其是那些一直收入较低的老年人提供社会安全网。由于其有限的范围和广大的税基，为这个支柱提供资金的税率应该比现在大多数国家所要求的税率低得多，从而减少逃税现象和劳动力配置不当，以及赤字和不适当的代内、代际转移支付的压力。
