按经济社会发展规律，工业化和城市化必然要占用农地，从这个意义上讲，我国土地资源供应政策和土地管理对经济社会发展发挥了重要的保障作用。但是，我国目前城市圈地扩张无论是其规模，还是速度，都已经超越了城市化正常需要水平，和我国社会经济正常平稳发展所需土地不相匹配。权威机构统计显示：改革开放25年，我国GDP年均增长9.4％，但在经济高速增长的背后，我国却成为世界上单位GDP资源消耗最高的国家之一，1996年底到2003年的7年间，我国农地减少了1亿亩，超过全国农地总量的5％。2003年，全国新增建设用地641.7万亩，比前五年年均高出120万亩。 农地减少的这种趋势，如果不采取强力措施加以控制，将直接影响到国家的粮食安全，直接危害农村经济发展和整个社会稳定。国家充分认识到了这一问题的严重性，实行了“世界上最为严格”的农地保护制度和土地管理政策，但是实践中，问题却并未得到解决，反而有愈演愈烈之势。造成这种状况的原因是多方面的，而我国的征地制度不合理是其中重要原因之一。征地制度的不合理主要反映在：一是征地范围过宽，“公共利益”无限扩张；二是征地补偿标准不科学，现行的“产值倍数法”征地补偿并不能真正体现土地的价值和劳动力失业损失；三是法律对于征地程序的规定不够全面。此外农村土地权属模糊，村级基层组织代理人的缺位和政策制定中政府利益本位的价值取向也是造成这一问题产生的深层因素。这些问题中最核心的问题在于征地补偿标准太低，补偿价格不能反映农地价值，产生了价值扭曲。 一、农地价值扭曲的原因 农地征用是一个资源重新配置的过程，资源配置存在市场失灵的问题。市场失灵就是市场机制对某种情况下的经济现象不能直接发挥调节作用，市场经济充分发挥作用需要有一定的条件：（1）市场上有许多生产者和消费者，（2）不存在产品质量的差别，（3）市场信息是畅通的，生产者与消费者都可以获得确切的、完全的信息，双方都不存在相互的欺骗。这些条件中只要有一项得不到满足，市场体系就不能发挥其效率，即发生所谓的市场失灵，这也是政府干预经济的理由。 市场失灵的主要原因有：（1）独占或垄断企业存在；（2）外部经济和外部不经济效果存在；（3）共有资源存在；（4）信息不完全或不确切；（5）公共物品的存在。在前四条中任何之一存在的情况下，虽然存在市场均衡，但是资源达不到最有效配置。在第五条存在的情况下，或者既不存在物品的供给，或者即使存在该物品的供给，也达不到资源的最有效配置状态。通过认真分析当前我国土地征用补偿办法，当前农地征用补偿价值扭曲主要体现在以下几个方面： 第一：由于工农业产品剪刀差的存在。剪刀差造成的资源配置市场失灵是指由于工农业产品不等价交换所产生的估价信息不完全、确切，从而间接地影响农地价格，也是变相地扩大斯诺外部性的一种做法。 第二：由于农地有典型的外部性特征。农地的社会、生态效益是以外部性的形式表现出来的，由于市场本身所具有的内在不完备性，征地外部性的量化与内在化不能依赖于现行只关注经济效益的市场机制表现出来。 第三：由于政府对征地的垄断。一方面是政府的垄断，加之由于科学发展尚未得到完全体现，征地过程中存在人为压低农地经济产值价值的行为，造成农地价值的扭曲，使各级政府成为一个事实上的既得利益集团，成为事实上的受益第三者，目前将市场化引入征地制度也正是基于征地垄断不经济考虑的。 分析以上三种情况，第一、第二种情况所造成的价格扭曲是隐性的，不为人所重视的，第三种情况缘于政府垄断不经济，是显性的表现。 二、工农业产品“剪刀差”与价格扭曲 （一）工农业产品“剪刀差”现状 工农业“剪刀差”是客观存在的，据中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入”总课题组估计，在1950-1978年政府通过工农产品“剪刀差”大约取得了5100亿元收入，同期农业税收入为978亿元，财政支农支出1577亿元，政府提取农业剩余净额为4500亿元，平均每年从农业部门流出的资金净额达155亿元。1979-1994年政府通过工农产品剪刀差大约取得了15000亿元收入，同期农业税收入为1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额为12986亿元，平均每年从农业部门流出的资金净额达811亿元。 20世纪80年代以来，中国数次调整农产品价格，目前农产品价格已完全实现了市场化，对缩小农产品价格与工业品价格之间的剪刀差收到一定的效果。但是近年来工农产品价格“剪刀差”仍然存在，这从表1工农业商品价格指数的变化和比较中可以看出。 表1 工农业商品价格指数变化及比较情况表 年份 农产品收购价格指数 农村工业品零售价格指数 工农业商品综合比价指数 1990 273.9 172.0 62.8 1995 527.9 274.6 52.0 1996 550.1 291.6 53.0 1997 525.3 294.8 56.1 1998 483.2 288.3 59.7 1999 424.3 280.5 66.1
