千百年来，农民和土地的关系血浓于水，唇齿相依，是须臾不可分割的两个名词。然 而中国改革开放的实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是乡土中国现代化的唯一出 路。当我们把实现小康的希望放在城市化的道路上时，城市化、工业化在中国古老的大 地上掀开了波澜壮阔的新篇章。 一、现状：失地又失业，一个加速扩大的弱势群体 城镇的铺开，改变着土地上千百年来不变的生产方式，也剥离出一时间手足无措的农 民。一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不 是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们希望能和城市人 一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生 存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。 有关资料表明(注：《2000多万农民下岗 谁来关心失地农民的命运?》，见2003年9月 2日《中国经济时报》。)，上个世纪90年代至今，十几年来至少造成我国农村2000余万 农民“下岗”。对2000余万农民“下岗”这个数据，有人认为这还是一个保守的说法。 上个世纪90年代至今全国大搞开发区，最高峰时开发区达8000多个，当时全国每年流失 的耕地数量为1000万亩以上，人为征占为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间全国失 地农民数量起码达6500万人次。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系 数就更高。由此可以推断，从1990年至今制造的失地农民已经远远超过2000万人次。国 务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地33 94.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变 成了国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕 地将超过5450万亩。这意味着失地农民的队伍还将继续扩大。 客观地看，在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了 就业安置，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随 着时间的推进，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安 置的办法把农民“塞”进企业，失地农民的出路问题于是突出起来，逐渐演变为今天令 人关注的社会问题。 上海市嘉定工业区北区征地总面积32.4平方公里，涉迁3000余户1万多人。其中，年满 18周岁就业年龄的有7837人。由于北区建设的是现代化的制造业基地，需要的是少而精 的高技术人才，根本无法解决这批人的就业安置。因而，征地以货币化安置为主。从全 国来看，近年来，随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的推进，中西部地区的 失地农民问题也越来越突出，失地农民因此由发达地区的局部社会问题扩展为全国性的 社会问题。据安徽省国土资源厅介绍，新《土地法》实施后的2000年、2001年两年间， 安徽省共报经省级以上人民政府批准用地4.13万亩(因部分重点建设项目用地批文未发 ，其用地数量未统计在内)，其中征地3.88万亩，涉及被征地农业人口5万多人。他们中 安置的仅为6700多人，占被征地农业人口的约13%。而其他农民则主要采取货币化安置 办法。后者绝大多数失去了全部土地或大部分土地，成为失地农民。货币安置能减轻国 土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受 。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题。 由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变 能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。加之部分农民缺乏长远 打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活 无着的困境。大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，已成 为突出的社会问题。 国土资源部提供这样令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问 题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面 又有87%反映的是征地补偿安置问题。(注：邹建锋、张海生：《嘉兴征地实验、“土地 换保障”》，见2003年12月8日《中国经济时报》。) 国家信访局去年受理土地征用的来信来访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。从 地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。这意味着城市化和工业化速度愈快，失 地失业的农民问题就愈突出。(注：邹建锋、张海生：《嘉兴征地实验、“土地换保障 ”》，见2003年12月8日《中国经济时报》。) 农业部提供的数据显示：最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的 一半以上。(注：邹建锋、张海生：《嘉兴征地实验、“土地换保障”》，见2003年12 月8日《中国经济时报》。) 农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民 失业，这就意味着我国失地农民群体将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专 家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看， 这一数字最高可达8000万人。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题 。 二、原因：失地又失落，征地制度种种不合理性 1、对农村集体土地征用的补偿安置办法单一。按现有的政策规定，对农民承包土地的 征用，实行单一、低价的国家征用办法，对被征地的农民主要采取一次性的货币补偿安 置的办法。如果对失地农民不给予合理的补偿和安置，失地农民由自耕农沦为雇农。 2、农村集体土地使用权流转尚无与之配套的入市交易制度。现有的政策规定，集体土 地和国有土地实行不同的交易制度，这人为地造成土地价格的双轨制，在利益的引诱下 ，近年来农地被擅自改变用途、非法转让和炒卖时有发生，在集体土地上开发、销售商 品房引起了不少土地产权纠纷。 3、征地补偿的标准不合理。对国家公益性征地与经营性征地实行一种补偿标准，国家 征地的低价位补偿与供地的高价位出让，形成了巨大的经济利益反差，提供土地的农民 得不到土地增值带来的应有收益，由此引发了不少群体性的抗争事件。 4、征地补偿的分配不公平。按政策规定，各级政府提取的征地税费比例过高，乡村一 级集体组织拿走的也过多。如按苏政(2000)41号文规定，按最高标准，征地税费每亩为 8.08万元，而各种补偿费只有1.76万元，村组和农户所得仅占征地税费总额的21.8%； 按最低标准，各种补偿费只占到3.5%。如果村组再截留一部分，到农民手里的也就所剩 无几，一般补偿费每年只有几百元，有的还比不上种粮纯收入。
