国有企业改革一直是经济体制改革的中心环节，国有企业之所以要改，其基本的、直 接的原因在于国有企业的低效率。国有企业的低效一般来说主要是由于：其一、国有企 业所有者事实上的缺位，造成内部人控制以及经营者的机会主义行为和国有资产流失； 其二、政企不分、政资不分，政府的过多干预，企业所承担的社会责任过多或过于依赖 政府而效率低下。从理论和逻辑上看，只要能通过一系列的制度安排使经营性国有企业 真正实现经营化，降低其代理成本，国有企业的效率化是可以实现的。本文试从代理的 角度系统分析国有企业低效的原因，并探求实现国有企业效率化的制度安排。 一、国有企业委托代理关系状况分析 Michael Jenson和William Meckling把委托代理关系定义为一种契约，“在这种契约 下，一个人或更多的人(即委托人)聘用另一个人(即代理人)代表他们来履行某些服务， 包括把名义决策权付给代理人”。代理关系的产生随之产生了代理人成本，按Michael Jenson和William Meckling的定义，代理成本指的是企业所有者由于缺乏关于代理人努 力客观状态的充分信息所导致的权益损失。这是一种以充分信息条件下的最优契约所实 现的利润所实现的利润水平为基准，对信息不对称条件下次优契约所出现的预期利润的 偏差的一种估算。[1]代理成本一般分为两类：管理人员(代理人)的监督成本和因对管 理人员(代理人)监督不力而导致的管理人员的机会主义行为的成本。代理人成本的产生 主要是由于：其一、代理人与委托人之间的目标追求不一致；其二、委托人与代理人之 间的契约不完全性和机会主义行为的成本；其三、委托人与代理人之间的信息不对称， 委托人对代理人实施监控成本大三方面的原因造成。[2][3] 除鲁滨逊·克鲁索简单经济中的一人企业(克鲁索公司)不存在委托代理关系外，几乎 所有存在两个以上相关人的企业都存在委托代理关系。当然本文讨论不涉及企业内部层 面的委托代理关系，只限于产权治理层面的委托代理关系。由于国有企业自身的特殊性 ，其中的委托代理关系较一般产权理论所述的委托代理关系要复杂。在未引入国有资产 监督管理委员会(下简称国资委)情况下的国有企业的委托代理关系如下： (一)第一级委托代理关系 国有资产在本质上是属于全体人民所共有，但全体人民不可能共同一致行使所有权， 由于全体人民人数众多，集体行使资本所有者的相关权能，其交易成本以及监督成本趋 于无穷大，而国家作为全民利益的代表，自然而然成为资产的代理人，代全民行使所有 者的相关权能，也正是由此，人们通常把全民所有等同于国家所有。但国家作为一个国 际法权概念难以人格化，不可能具体代行所有权，而政府作为行使国家职能的重要机构 自然成为事实上的资产代理人，即国家代理在实践上表现为政府代理(参图中①)。我们 认为经营性国有资产之所以区别于非经营性国有资产就在于其经营性，作为经营性资产 理所当然的具有一般资本具有的保值增值、追求利润最大化的属性，因此应该认为作为 最终所有人的全民对经营性国有资产理所当然的要求其代理人在代理行使所有权时应以 保值增值、利润最大为目标。但作为代理人的国家或政府其自身的目标是多元的：一方 面作为代理人追求国有资产的保值增值、利润最大(作为全民利益代表的国家与政府本 身也有这种期望)；另一方面政府具有社会管理、宏观调控等职能，这方面是政府的首 要职能和目标。国家(或政府)作为代理人和委托人的的目标追求并不完全一致，这样在 全民集体监督约束成本极大，个人单独监督成本巨大同时，缺乏监督制约实现的有效管 道的情况下，个人的监督约束事实上是不可能的。个人作为理性人也乐意作为一个“搭 便车者”(Free rider)，而最终将是大家都“无车可搭”。在事实上没有对代理人约束 下，政府为实现社会目标就可能放弃或损害利润最大的目标，这其实是在与委托人目标 不一致下作为代理人的政府的机会主义行为。另一种可能是，政府为了实现利润最大目 标可能会凭借手中的政治权利实行偏向于国有企业的政策措施(如：市场准入限制、政 府购买、贷款优惠以及财政补贴、税收优惠等)，这样一方面损害公平竞争不利于其他 部门的发展，也使国家承担额外负担；另一方面也由于保护和依赖国有企业缺乏压力和 竞争意识，最终也会使国有企业效率低下。 (二)第二级的委托代理关系 第二级的委托代理关系近于一般产权理论讨论的“委托—代理”关系，是所有企业制 度都会遇到的一般性问题。国有资产的庞大、复杂和分散，决定政府必然会进一步寻找 下一级代理人，代理人作为董事进入董事会，代表国家行使资产所有人的相关权能，形 成企业所有权代理。在所有权和经营权相分离原则下，所有权代理人(董事)作为委托人 又委托代理人(经营者)具体经营管理企业。假设政府及主管部门作为国有资产代理人代 行出资人职能，单以国有资产保值增值、利润最大化为目标，不存在为实现社会公共管 理职能目标而出现机会主义行为。政府作为委托人与其代理人之间也存在代理成本：其 一、政府代行出资人的利润最大目标与其代理人的目标不一致。其代理人作为理性人追 求的目标是个人利益最大化，从长远来看，代理人个人利益最大目标与委托人利润最大 目标具有相关性，代理人认真履行合约努力实现委托人利润最大目标，会获得高额薪酬 (薪水、股票期权等)，但由于合同期较短、追求眼前利益倾向、长期的不确定性再加上 代理人具有职位便利，代理人便可能会努力实现个人利益，如：追求舒适的办公条件、 过度的在职消费、努力提高自己的公开和非公开的收入福利甚至把企业资产转化为己有 ，而损害委托人利益。其二，契约不完全和代理人机会主义假定。由于经营环境的不确 定性和人的有限理性，委托人和代理人之间所缔结的契约就必然具有不完全性，这样作 为赋予机会主义假设的代理人，便倾向作为风险规避者，就可能出现道德风险(Moral hazard)和偷懒(Shirking)行为。代理人可能只是消极的“信守契约”，在形式上和程 序上没有缺陷，但是对高风险以及需付出巨大努力的高收益项目不作为，消极履约，没 有如所有人对利润追求的动机和激励，产生代理风险。其三、委托人和代理人之间的信 息不对称。代理人拥有委托人难以获得的独家信息，而获取充分信息是委托人监督评价 代理人，防止代理人机会主义行为的前提。委托人处于信息劣势，并且在代理人从利己 出发极力保持其信息优势下，委托人获取价值信息成本很高，委托人很难获取代理人工 作努力程度与质量的信息，或者只能部分的获得，这样代理人可能会利用自己在信息上 的优势，从事利己活动，损害委托人的利益，委托人却由于信息缺陷不能惩罚或及时惩 罚代理人来维护自己利益。[2][3] 二、引入国资委下国有企业的委托代理关系及国资管理效率化制度构建
