近年来，随着我区城市化、工业化进程不断推进，大量的土地被征用，许多农民从祖祖辈辈赖以生存的土地剥离出来，在感受城市文明的同时，也面临着失业和生活保障的挑战，成为城市化进程中一个加速扩大的新弱势群体。作为解决这一发展中问题的一种途径，政府在征地过程中，采取留地返回的办法（按照征地数量，返回村集体一定比例的非农建设用地），以解决失地农民生活出路，发展壮大村级集体经济，这无疑是征地制度的创新，这种方式既考虑到失土农民的就业和长远生活保障，也考虑到解决货币安置补偿中某些不公平的因素，应该说，是合乎民意顺应民心的重要举措。但是，在实际中由于工作缺乏系统性、科学性、合理性，二、三产留地的开发利用成了当前农村群众上访的热点问题。因此，妥善处理好二、三产留地的开发利用问题，具有重大现实意义和长远意义。 （一）二、三产留地开发管理的基本状况 根据对调查的永中、海城、蒲州、沙城等4个镇（街道）40个村统计，从1994年开始至2003年共有2.3万亩土地被征用，按市政府1994年47号文件。1999年133号文件及2003年第69号令，这4个镇（街道）返回二、三产用地共有2264亩，其中永中街道544亩，海城街道163亩，蒲州街道517亩，沙城镇1100亩。由于各镇（街道）对土地开发利用方式方法不同，收到效果也不同，一些处理比较规范妥善的，农民也容易接受，对村级经济壮大发展、提高农民生活水平、改善农村面貌及促进农村各项事业发展发挥巨大推动作用。反之处置不当操作走样变味，留下了许多后遗症，成为诱发目前群体上访的主要因素，影响了社会稳定，并给目前许多一些重点项目的土地征用带来一些负面效应。目前，我区二、三产留地开发利用基本归纳为以下四种类型： 1、自行开发建设型。土地征用后，返回用地既没有向社会公开转让，也没有委托开发，基本上由村集体自行开发建设，这种形式主要在永中街道。该街道镇南村从1994年征地开始，到2003年止，先后共有800多亩土地被征，目前剩余无几。由于该村地处中心街道，是永强商贸中心，村里没有工业园区，原有二、三产指标均划转为三产用地指标，共有47亩，基本上都以自行开发和联合开发形式进行开发，先后开发住宅535套安置本村村民。这种形式，从客观来讲，村民利益得到考虑，集体资产能够增值、保值，应该来讲是一种较好的形式，镇南村近年来村级集体的经济日益壮大，主要经济收入渠道来源是利用二、三产留地的开发，进行集体资产的运作衍生效益，目前村集体年收入达1000多万元，集体资产已达2亿多元。同时，村民所得实惠较多，如45岁以上的农民能够享受到每月200元的生活补助和医疗保险。因此这种开发形式是当前我区二、三产留地开发的比较可取的途径，被大多数村民所接受。 2、土地招租型。对二产留地采取以整体土地招租形式向社会招租招商，收益归集体，然后部分收益再以不同形式进行分配到农户，沙城镇基本上采用了这种方式。沙城镇14个村从2000年开始，被滨海园区征地7024亩，返回二产用地700亩，对这些二产用地主要以土地批租形式统一向社会招租，由承租方自行建设厂房，期限为15年，租期满后，地上构筑物将归村集体。主要有以下几种方式： （1）议标招租。对二产返回用地由村委会同企业进行协商后，予以租赁。五二、永福等村以每年2万元/亩将二产用地租赁给企业自行建造厂房，租期为15年，并按照滨海新区市场综合价对租金每3年调整一次，15年后，厂房由村集体无偿收回。 （2）委托招租。委托第三方开发出租，以协议价每1.8万元/亩，租赁给滨海新区管委会，租期为15年，租金标准按温州市场物价指数每三年进行一次调整，15年后，厂房以按每年3％折旧率折价后由村集体作价收回。 （3）公开招租。对返回的二产留地以公开招标形式，向全社会公开招标。坚持以“公开、公平、公正”原则，按照公开招投标程序，进行规范操作。以10亩为单位，租期15年，租金标准以滨海园区市场综合价，5年调整一次。15年后厂房由村集体无偿收回，七一村等村采取了这种办法。通过拍卖行，对土地向全社会公开招标，招租价达到了41000元/亩，村集体获利222万元，租金标准高出其他村协议出租的2倍。 （4）开发后招租。村级集体经济雄厚的村，二产返回留地由村集体投资建造标准厂房，向全社会公开招租。沧宁村有二产留地90亩，其中78亩由村集体投资建设标准厂房，厂房建成后向社会公开招标租赁，经测算评估，建设后招租比单以土地出租年增加收入400万元以上。 三产开发方面。沙城镇一期返回三产用地400亩，具体地块落实在滨海新区商业街，其中四甲片4个村共113亩土地向全社会公开招标，做到阳光操作，最终以387万元/亩价格的标价转让，转让金额达3.48亿元，拍卖所得以土地股形式同房产商联营开发。目前，3.48亿土地已划入开发商帐户已有2年，按照协议，村集体出资50％，房地产出资50％，各方均为1.7亿，但房地产资金未到位，由于村级组织缺乏财务管理和房产开发经营知识，没有介入财务监督管理，1.7亿元被房产无偿占用，村民对其操作公正性持怀疑意见。七甲片各个村113亩三产用地以底价300万元/亩进行公开拍卖，拍卖所得由各村自行确定分配方案，其中拟将40％收益作为农民养老保险资金。
